2006-12-28

《中共中央关于加强人民政协工作的意见》将“体现界别特点”作为加强政协自身建设的重点，提出“要根据界别的特点和要求开展活动，充分调动各界别参政议政的积极性，认真探索发挥界别作用的方法和途径”。深入研究政协发挥界别作用的有关问题，积极探索推动工作的现实方法和途径，是当前人民政协理论研究所面临的一个重要课题。

一、研究界别问题的重要性和紧迫性

人民政协自成立起就注意体现自身的界别特点。改革开放以来，伴随着各级政协界别工作的深入开展，关于界别问题也有了初步研究成果。但研究仍然不够深入，特别是进入新世纪新阶段，随着社会主义市场经济的发展、社会结构和社会阶层的变化，加强界别问题研究被提上重要日程。

（一）研究界别问题是解决人民政协实践发展与理论滞后矛盾的需要。政协自成立之日起，就以“界别”作为参加单位。新政协筹备会于1949年6月19日通过的《关于参加新政治协商会议的单位及其代表名额的规定》明确：参加新政协的代表分为党派代表、区域代表、军队代表、团体代表（共45个单位）和特邀代表5大类。1954年，全国政协二届一次会议时，政协的参加单位发生了变化，区域和军队代表不再作为政协的参加单位，全国政协改由党派、团体、界别、特邀四个方面组成，共29个单位。以后各届略有变化，至第十届共由34个界别组成。2004年3月全国政协通过的政协章程修正案，在“组织总则”中第一次明确政协“设若干界别”。但对于如何设置界别，以及发挥界别作用的方式、途径和要求等问题，都没有具体规定。2006年2月颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，第一次将突出界别特色明确为政协自身建设的特有内涵，并对政协发挥界别作用提出了具体要求。这是中共中央对人民政协理论的新发展，从而掀起了关于界别问题的研究热潮。但与50多年来政协开展界别活动的实践相比较，对界别问题的理论研究显然要滞后得多。

（二）研究界别问题对政协自身具有特殊而重要的意义。第一，人民政协是我国政治架构中惟一一个以界别为单位组成的政治组织。我国政治架构的基本格局是：在中国共产党的领导下，对关系国计民生的重大问题，通过人民政协进行协商，由人民代表大会行使国家权力进行决策，由人民政府执行实施。人民代表大会和人民政协同为发扬社会主义民主的两个重要形式的组织机构，在组成形式上有着明显区别：人民代表大会作为决策机构，其代表由各省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选举产生，主要体现人们在利益代表和诉求上的地域区分；人民政协作为协商机构，其委员由各党派、团体和各族各界代表人士通过协商产生，主要体现人们在利益代表和诉求上的界别区分。这是适合我国国情的民主政治的创造，是我国民主政治的优势所在。政协发挥界别作用，直接关系到我国民主政治的优势发挥，具有特殊而重要的意义。第二，作为履行政协职能主体的政协委员，是惟一一个以界别代表的身份履行职责的政治力量。政协委员作为政协履行职能的主体，是各个界别的代表，是本界别参与民主政治的代言人；每位政协委员的背后，都有一个庞大的、具备一定影响力和贡献的社会群体。政协委员的界别代表身份，是人民政协具有广泛代表性和巨大包容性的关键所在。中国共产党通过人民政协这个平台，得以最广泛地争取、团结、影响各民主党派、人民团体和各族各界代表人士，充分利用各种政治资源，调动方方面面的积极性，共同奋斗于既定目标。发挥界别作用，直接关系到人民政协的政治地位，关系到执政党巩固执政地位、提高执政能力、实现执政目标，具有特殊而重要的意义。

（三）研究界别问题是适应经济社会发展变化的需要。改革开放以来，我国经济和社会结构发生了深刻变化，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多元化，产生了许多新的社会阶层，统一战线也发展成为包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛联盟。人民政协的界别设置虽然基本上能够适应我国经济社会发展的需要，但仍存在不少亟须研究和改进的地方。特别是构建社会主义和谐社会这一重大战略任务的提出，更凸显了政协发挥界别作用的重要性。人民政协作为中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层大团结大联合的组织，其基本属性、主要职能、组织构成、工作原则和活动方式，与构建社会主义和谐社会具有内在的本质的联系。人民政协如何着眼于扩大团结面、增强包容性，认真研究界别设置和调整问题，最大限度地把新的社会阶层和各方面的代表人士吸纳到政协组织中来，已经成为与社会主义和谐社会建设紧密相连的一项重大课题。

二、政协发挥界别作用的现状和存在的主要问题

改革开放以来，全国和地方政协更是在完善界别设置、发挥界别作用方面进行了积极探索。

一是适应经济社会的发展逐步调整和完善界别设置。历届全国政协都对界别有所调整。从总数看，适应新的社会阶层的产生，界别总数不断增加。全国政协二届一次会议设29个界别，七届时增至32个界别，八届以来设34个界别。从构成看，有的界别因为社会阶层的消失而取消，有的则新设。如五届一次会议时，取消“合作社”界别，增设体育界别；六、七届政协增加了“中华全国台胞联谊会”和“港澳同胞”两个界别，体现了台湾和港澳问题被提上重要议事日程；八届起增加了科协和经济界别，同时将“社会福利界”改为“社会福利和社会保障界”、“香港同胞界”改为“特邀香港人士界”、“澳门同胞界”改为“特邀澳门人士界”、“农林界”改为“农业界”。地方政协基本上是参照全国政协的做法。以深圳市政协为例，一届一次会议（1990年）设29个界别，至六次会议增至32个界别；二届一次会议（1995年）增加了“台湾同胞联谊会”、“澳门人士”，共设34个界别；从三届起，把香港人士、澳门人士、特邀人士三个界别合一，设“特别邀请人士”，并对个别界别的名称作了调整，如“社会福利救济界”改为“社会福利界”，“农林界”改为“农业界”。

二是不断丰富开展界别活动的方式方法。如全国政协开展了界别联组讨论、界别联谊、界别发言、界别视察、界别调研等多种界别活动，取得了很好成效。许多地方政协在发挥界别作用方面也创造了不少好经验，包括：全会期间组织界别大会发言、按界别分组讨论、界别专题议政，闭会期间组织界别视察、界别调研，提交界别提案，按界别反映社情民意等。深圳市政协结合深圳毗邻港澳、港澳委员比较集中的特殊情况，重点在发挥港澳人士界别作用方面作了一些探索。目前深圳市政协港澳人士界别有两种有别于其他界别的活动方式：1.由港澳委员召集人牵头，每季度召开一次港澳委员会议。2.创建了金融、服务业、制造业、城市规划与建设4个专业活动小组，由委员任组长，重点围绕各自专业组织参政议政的有关活动。

三是建立健全界别活动的组织和运作机制。各地政协通常通过建立界别委员联系（或活动）小组、确定界别活动召集人，或以专门委员会为依托等，使界别开展活动有了组织保障。一些地方还制定了发挥界别作用的相关规章制度，使发挥界别作用有章可循。

但总体而言，发挥界别作用仍然是当前政协工作的一个薄弱环节，存在着不少问题。主要有：

一是现有界别设置不能适应形势发展的需要。体现在三个方面：第一，界别设置未能覆盖社会各阶层。一些在经济社会发展中起重要作用的新的社会阶层，如金融从业人员、法律界人士、中介机构从业人员等，政协界别构成中没有体现。第二，界别划分界线不清，出现交叉、重叠现象。如科协和科技界、共青团和青联界、工商联与经济界等，都存在人员交叉重叠的问题。主要是界别划分标准不一，有的是以政党区分，如中共、八个民主党派和无党派人士；有的是以团体区分，如工会、妇联、共青团、工商联、台联、侨联等；有的以社会职业区分，如经济、教育、医药卫生、体育等；有的以民族区分，如少数民族；有的以区域划分，如特邀香港人士、特邀澳门人士，等等。把不同划分标准的社会阶层归并到一起，必然出现交叉重叠的情况。第三，界别特色不明显的“特别邀请人士”界别，在委员总数中占一定比例。目前列入“特别邀请人士”的，基本上是因为比例或人数限制而无法放入其他界别的委员，以中共人士、党政部门领导为主，这是一个没有界别特色的界别。这个界别的委员人数，全国政协是175名，占全体委员总数的7.7%；深圳是72名，占18%。

二是界别意识不强。体现在两个方面。第一，政协组织本身界别意识不强。政协的各种参政议政活动，以界别为单位组织的较少，特别是经常性工作多数不以界别为单位组织，对界别的整体优势发挥不够。原因在于，政协组织委员进行经常性活动的工作机构是专门委员会，专门委员会是按政协履行职能的工作进行分设的机构，而委员被编入专门委员会，基本上是根据自愿、协商和统筹安排的原则。不同界别的委员被编入同一个专委会、同一界别的委员被编入不同专委会的情况非常普遍。专委会组织的经常性活动，也就难以体现界别的特点和优势。第二，政协委员本身界别意识不强。政协委员履行职责，如参加会议、提交提案、反映社情民意、参与视察和调研等，多数以个人名义出现，对界别代表的身份意识不够。同一界别的委员之间缺乏共同调研的途径和互相联系的平台，难以形成界别的整体合力。界别委员与界别群众的沟通联系也不够，还限于个别的、随意的阶段。

三是界别组织程度松散，缺乏凝聚力。除了中共、民主党派和一些人民团体外，其他各界别都过于松散，既没有专门的组织机构，也没有建立规范统一的工作制度。一些地方建立的界别召集人制度、界别活动小组等形式，也还处于探索阶段。

四是界别声音不强，政协还没有成为各界别愿望表达和利益诉求的主渠道。如前所述，政协是我国惟一一个以界别为单位组成的政治组织，政协委员也是我国惟一一个以界别代表的身份履行职责的政治力量，政协理应成为反映界别声音的主渠道。但在政协参政议政的各种渠道中，界别声音并不强。比如提案工作，目前界别提案很少，提案者以界别代表的身份反映本界别问题的也很少。以深圳2006年提案数据为例，除了八个民主党派外，其他界别都没有以界别名义提出提案；经济界30名委员共提出提案65件，其中有关经济发展的提案共45件，占全部经济发展类提案的11%（有关经济问题的提案414件）；教育界17名委员共提出提案59件，其中有关教育问题的提案15件，占教育类提案的42%（教育类提案共35件）。而台湾同胞联谊会、农业、对外友好、少数民族等界别委员提出的提案没有一件跟本界别问题有关。政协其他参政议政渠道，如反映社情民意、开展视察、调研等，界别声音也不强。

三、充分发挥界别作用的几点思考

基于政协发挥界别作用的重要性和紧迫性，针对当前存在的主要问题，充分发挥界别作用需从以下三个方面着手：

（一）科学设置界别

科学设置界别是发挥界别作用的基础。科学设置界别包括两层含义：一是设置的依据要科学，二是界别设置要与时俱进，及时调整。

1.关于界别设置的依据。界别设置应以社会阶层的构成作为基本依据，同时辅以人口结构的特点、经济社会发展的特征等进行调整和补充。

根据政协章程，全国政协“由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞组成，设若干界别”。其中，中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族、香港和澳门同胞都已有固定范围，唯有“各界的代表”没有界定范围。可见，政协分设界别，依赖于对“各界的代表”的划分。

对“各界的代表”的划分，从社会学上讲，就是对社会各界的分层，或称为社会阶层的划分。根据社会学家的分析，由于理论体系和分层目的的不同，划分社会阶层的依据有很多，如生产资料的占有、财富和收入、组织权力、职业、社会声望、知识技能、受教育程度、消费偏好等。目前学术界主流的看法是，以职业分类为基础，以组织资源、经济资源和文化资源的占有状况为标准。但为了简化社会分层的方法，学术界倾向于把“职业”看作包含了各种资源占有和使用的标准。政协设置界别的依据，应该与社会阶层的划分标准相统一。

基于政协在国家政治生活中的性质、地位和作用，政协设置界别除了与社会阶层的划分相统一外，还必须依据下列因素作调整补充：

一是地区人口结构的特殊性。以社会阶层构成作为划分基本依据，使政协界别设置充分体现人类社会的职业化趋势，也使政协履行职能更能体现专业化特点。但要体现政协组织广泛的代表性，使政协组织能广泛吸纳“各界的代表”，还必须考虑人口规模和结构。这样能使政协界别设置覆盖社会更多方面、更多群体。

二是地区经济社会发展的特征。社会阶层划分所体现的是各种社会力量之间所形成的关系。研究社会阶层必须联系经济发展的特征，尤其是产业结构、资源配置方式、经济增长方式等方面的特征。如在转变经济增长方式、提高自主创新能力的大背景下，深圳确立了以高新技术、现代物流业、金融、文化为支柱的四大产业发展模式。其中，高新技术产业产值占规模以上工业总产值比重超过50%，金融业产值占地区生产总值7.5%。是否需要体现支柱产业的地位，以及如何把这些产业的从业人员作为一个独立群体，充分发挥其作用，是深圳政协设置界别时应该认真研究的问题。

总之，政协界别设置应有科学依据，在此基础上，结合各地经济社会发展的一些显著特征，作适当补充，才能保证政协界别设置既有科学性，又有广泛性。值得提出的是，为了避免界别之间出现交叉重叠等现象，设置界别的依据宜少不宜多。

2.关于界别设置如何与时俱进、及时调整的问题。界别的设置不能一成不变，而要随着经济社会的发展、人口结构和社会阶层的变化及时调整。就当前而言，需要进行如下调整：

第一，在界别构成中补充新的社会阶层。建议首先考虑增设两个界别。一是中介组织界别（或称专业人士界别）。大力发展中介组织，是建立完善市场经济体系、转变政府职能、培育市民社会的重要途径。目前深圳中介组织发展渐趋成熟，中介机构数量较多，中介组织中的专业人士也不断增多，对这样一个重要的新的社会阶层，政协要单独设立一个界别。二是金融界别。金融是现代经济的核心，对资源配置、宏观经济调控和维护经济安全都起到至关重要的作用。尤其是深圳，无论是金融总量、金融网点、金融从业人员还是金融市场发育程度，都居全国前列。应把金融界从经济界分离出来，单独设立一个界别。此外，还有一些新兴社会阶层，如法律从业人员、高科技人才、自由职业者等，以及一些在地区人口总数中占较大比例的群体，如深圳的外来劳务工等，也要以适当的方式补充到政协组织中来。

第二，合并一些交叉重叠的界别。如科协界与科技界等。

第三，对界别人数和比例进行适当调整。比如在高科技产业占优势的地区，可增加科技界委员比例，深圳就适当增加了高新技术产业委员的人数。特别邀请人士界别（指除港澳人士之外的部分）的人数和比例应适当减少，其中政府部门的领导应视其职务及影响予以安排。

（二）拓宽界别活动的方式方法总的原则是：政协履行职能的现有方式，都要体现界别的特点和优势。重点要在以下几个方面突破：1.在建议案、提案、反映社情民意、调研或视察等参政议政形式中突出界别声音。鼓励和引导政协委员围绕本界别的有关问题提出意见和建议，同一界别委员之间加强沟通和交流。加强对界别提案、社情民意的征集和收集，重视把界别的调研报告、视察报告、提案、社情民意等上升为政协建议案。以界别名义提出的建议案、提案，要列入督办重点，明确办理要求，保证办理质量。

2.在政协全会、专题议政会、座谈会、政情交流会、听证会等协商会议形式中突出界别的整体性。政协全会时，要求政协委员以界别名义作大会发言、专题议政发言；以界别编组进行分组讨论和组织政情交流会、座谈会；把界别群众普遍反映的问题、较集中的意见和建议，以界别的名义或界别委员联名的方式提交提案。其他形式的协商会议，根据会议议题，组织相关界别的委员参加会议，发表界别意见和建议。

3.搭建界别委员与群众密切联系的平台。要把密切界别委员与界别群众的联系，作为发挥界别作用的基础性工作，积极创造条件、搭建平台。要增强政协委员的界别意识、群众意识，自觉加强与所在界别群众之间的联系，积极反映界别群众的愿望和要求，提出代表界别利益的意见和建议。可以通过建立政协委员社区工作站、网上议政等方式，搭建有效的平台。

政协视察、调研等工作，也要尽可能地体现界别特点，发挥界别作用。

（三）建立健全界别工作机制政协要建立健全界别活动的组织机制，完善界别活动的运作机制，制定发挥界别作用的规章制度，为充分发挥界别作用提供保障。

1.建立界别群众推荐政协委员的选拔机制。政协委员作为界别的代言人，其最初推荐要充分尊重界别的意见。应逐步扩大民主，引入竞争机制，尽可能扩大界别群众的参与权，由界别群众在充分酝酿、选拔的基础上推荐界别委员人选。拟任政协委员要通过一定方式在界别范围内公示，广泛听取群众意见。政协委员要定期向界别群众报告履行职责的情况，并将此列为是否继续推荐的重要依据。

2.建立健全界别召集人制度。完善界别召集人产生办法。界别召集人应是本界别代表性强、影响力大的权威人士。由特定政治团体构成的界别，如工会、共青团、总商会等，其活动召集人应明确为该团体的领导人；其他界别的召集人，由中共政协党组提名，界别委员推荐产生。明确界别召集人在界别活动中的领导地位。界别召集人对本界别委员的人选推荐、在政协任期内的表彰、罢免和职务任免，具有向中共政协党组推荐和建议的权力；界别召集人在政协中应有相应的政治地位，符合条件的，可以担任相关专委会副主任，甚至是政协常委。

3.建立界别的专门服务机构。政协应尽快建立为界别开展活动提供服务的专门机构。从短期来看，可以由专门委员会承担界别活动服务工作。根据专业特点，现有的专门委员会分别联系几个界别及其委员，负责界别的协调、联络、服务等工作。专门委员会要把界别工作纳入工作计划，并根据界别的特点，组织开展有界别特色的活动。从长远来看，应该建立独立的界别工作服务机构，以增强界别在政协中组织委员履行职能的地位和作用。该机构以联络界别召集人为基础，负责为所有界别开展活动提供日常服务。

4.主席会议要加强对界别工作的指导。副主席根据分工，分别联系几个界别，及时了解相关界别的活动情况，指导和推动界别开展工作。要定期讨论界别工作，或召开界别专题工作会议，加强对界别工作的指导和监督。根据政协章程的有关规定，每届政协换届前，要就下届政协界别的设置问题先召开主席会议审议，再提交政协常委会决定。

5.建立界别与政府相关职能部门对口联系制度。与政协界别相对应的政府部门应采取向该界别委员通报情况、联合调研等方式，定期或不定期地征询界别的意见，为界别开展活动创造条件。政府各部门制定工作计划、规划和拟出台重大措施等，事先向相关界别通报，听取界别意见；各部门召开重要业务会议，邀请相关界别派人参加。各界别应及时向有关对口工作部门通报工作情况，相互支持配合开展工作。

6.制定出台发挥界别作用的规章制度。目前个别地方政协就发挥界别作用出台了专门文件，探索出了一些具体做法。比如在组织机构方面，有的以各专门委员会为依托，有的建立了专门的服务机构。界别工作既然作为政协自身建设的重要内容，就应该研究一个规范统一的运作机制和方法，在总体要求、运作程序、主要方式和途径等方面制定统一的标准。可由全国政协出台规则，各地结合地方实际制定实施细则。