55、提案第20120674号

案 由：关于促进社区建设创新发展的建议

提 出 人：农工党深圳市委会(共1名)

办理类型：主办汇办

承办单位：民政局,组织部

内 容：

当前，我国正处在社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的重要时期。社区日益成为各种利益关系的交汇点、各种社会矛盾的集聚点、社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点。社区是社会的基本单元，是人们社会生活的共同体和人居的基本平台。进一步推进和谐社区建设，把服务居民、造福群众作为工作的出发点和落脚点，是坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观的重大举措。实践证明，做好和谐社区建设工作，切实保障和满足居民群众基本生活权益以及多层次、多样化的物质文化生活需求，对于夯实我们党的执政基础，激发广大人民群众参与社会建设的积极性、主动性和创造性，推动社会主义和谐社会建设，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

深圳社区建设的现状分析：

社区建设是一项综合性的社会工程，而社区建设工作的基础和“龙头”就是社区服务。所谓社区服务就是在社区内，由于居民生活需要，市场机制解决不了，由政府提供社会组织或社区承办配合的一项公共服务。简而言之，就是政府为社区服务，为社区居民服务。深圳市社区建设在全国是走在前列的。但由于历史原因，社区管理普遍存在以下问题：

（一）辖区城市化水平普遍不够完善，社区服务开展条件先天不足

辖区市政基础设施陈旧，建设和管理权责不明确，整体建设水平滞后，存在市政基础欠账较多的情况。比如，社区的地下管网、排污排洪箱、涵维护不善，供电线路老化，社区部分基础设施转变市政管理的工作没有落实等。开展社区服务项目困难多、压力大。

（二）社区管理和工作队伍整体素质、工作和服务水平不高

大多数社区工作站只有几个雇员，却要承担政府下移到社区众多行政工作或事务，工作困难多、压力大，难于投入更多的时间精力开展社区服务工作。较多成员均为兼职，各居委会属下的社区服务站由于受人员、场地和经费等条件限制，开展社区服务的项目较单一；有少数已开展的服务项目后续管理也跟不上，社会效益较差。另外，当地居民的文化水平和综合素质总体偏低，各社区工作队伍人员中大部分是从“居改社”前的居委会过渡或从当地村民中聘用来的，其综合素质和工作能力参差不齐。再加上其工资福利待遇普遍偏低，影响了工作热情和积极性的发挥。

（三）政府各部门存在多头管理

近年来，政府各部门以及群团组织分别在各社区自行搭建了不少本部门的工作阵地或平台，在社区开展与本部门业务相关的服务工作，造成“上面千条线、下面一根针”状态。据调查，各社区门前悬挂的牌子将近几十个。在社区形成了政府部门多头管理、多方面投入、各自为政、交叉服务的局面，存在着资源浪费、效率不高的问题。

（四）各类社区服务组织的功能作用难于发挥

实行“一会两站”、“议行分设”新的社区治理体制后，街道成立了社区服务中心，各社区居委会成立了社区服务站，形成了区——街道——社区居委会“三级”服务架构。虽然街道社区服务中心、社区服务站均完成了“民办非企业”注册，但普遍存在管理人员不到位、管理制度不完善的现状，正常运作、规范化运作难于实现。

（五）社区服务资金使用效率不高

目前，开展社区服务经费来源主要有以下三个渠道：一是市、区两级政府财政每年按照各部门制定的年度预算，将经费划拨到各部门，再由各个部门带着经费进入社区提供服务；二是区财政根据社区工作站的工作任务直接拨付服务经费；三是市福彩公益金围绕“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”的宗旨，用于社区的社会福利、社区建设、公益事业等项目。造成了社区服务的资金来源多渠道，各部门社区服务经费使用多标准：有的是部门直接提供服务，如卫生部门的区建立社康中心、文化部门的社区文化中心、司法部门的法律援助中心；有的部门以开展各种社区服务项目的名义向福彩公益金申请资金，然后再向社会组织购买服务。现阶段，在社区开展的服务项目大多数都是政府财政支撑的，但在实际操作中又由各职能部门条块管理、分散使用，由此容易造成资金使用效率不高，同时也给监督工作带来一定的难度。因此，如何更好地整合社区资源，科学合理地推动社区服务市场化，是创新社区建设和管理模式，促进社区建设和社会建设事业发展的关键所在。

办 法：

（一）建立新型社区服务体系

社区服务项目的有效实施，取决于政府公共资源，社区资源的拥有量和动员整合程度，也取决于社区服务项目的管理水平。因此，在增强社区服务的政府投入抓好社区服务基本设施建设的同时，首先应着力建立和完善社区服务体系，为开展社区服务项目提供有利和必要的条件。尤其是在建设和完善社区老年人服务、活动设施，社区文化体育设施，社区卫生（计生）服务设施，社区治安防患网络设施，社区综合服务设施，社区信息网络设施等方面。

一是在街道层面设立街道社区服务中心。按照“科学配置、效能优先”的原则，为实现社区公共服务和协管工作的专业化、组织化和综合化。将街道与社区公共服务和协管相关的人员集中到街道社区服务中心，设立综合服务部和综合协管部，设立“一门式”服务窗口，承接政府公共服务和城市协管工作。

二是在社区层面设立社区公共服务站。作为街道社区服务中心的下设机构，接受街道社区服务中心的指导，全面承接政府延伸到社区的公共服务，依托社区服务中心和社区公共服务站，积极推进就业、社会保险、社会救助、社会治安、医疗卫生、计划生育、文化、教育、体育为主要内容的政府公共服务。

（二）明确社区各类组织在社区服务中的功能定位

一是应把社区各类组织建设放在社区建设的重要位置。社区服务的需求应由社区提出并积极动员社区成员单位、社区组织、社区居民的积极参与和配合，因此，要大力培育民办非企业、非营利的各类社区组织。

二是应明确界定政府和社会组织的职能。必须明确哪些是国家政策法律规定，属于政府的职能范畴，应该由政府直接管理的；哪些事务可以由社会组织承担，政府可以通过购买服务的形式实施的等等。

三是政府是提供社区公共服务的责任主体。负责社区服务设施的规划与建设。街道办事处作为政府派出机构，对社区公共服务和社区协管工作进行综合协调。社区居委会作为社区主体组织，负责社区公共服务的综合协调，组织居民对社区重大事务进行决策，发动居民开展民主自治，协助完成政府行政管理与公共服务工作。社区公共服务站在街道社区服务中心的直接指导下，具体承担、落实政府在社区层面的各项公共服务。社区党组织负责社区党建工作。各类社区非营利组织通过政府购买服务的形式承办社区服务。

（三）创新社区服务的形式和内容开展社区服务应根据社区群众的需求，把现有的政府公共服务项目明细化，并明确相应的服务项目类别、服务内容、服务标准、服务形式及要求等。

一是要优化整合社区工作队伍。将原有政府下派到社区的各类工作人员进行优化整合，根据工作性质划分为服务员和协管员两大类，服务员主要负责各种社会保障资格的审核、办理、发放以及人口和房屋信息的收集、综合及相关管理工作，协管员主要负责社区范围内全方位的 “保安、保洁、保绿、保秩序”等工作。

二是要逐步推进社区服务市场化运作。将社区服务项目统一打包，由政府通过公开招标采购或政府购买的方式发包出去，即政府通过资金支付或政策优惠，通过委托、招标等形式，把社区服务发包或移交给专业的社会公信度高的社会组织开展这些工作和服务，提倡“开放式办公、一站式服务”，并进一步规范、整合社区公共服务设施的功能作用，合理设置服务窗口，优化工作流程，规范服务标准，鼓励开展全程委托代理、全年无休假等便民服务，逐步推进政府公共服务、社区服务市场化运作。

三是要把社区服务作为政府公共服务的一个项目，列入政府财政预算的盘子。随着社会经济的发展，政府的财政收入不断增长，其用于公共服务的资金应该越来越多；随着政府行政管理体制改革的深化和政府职能的转变，一个廉洁高效的政府将节省大量公共资源用于公共服务；随着“以人为本、执政为民”工作方针的确定，扩大公共服务也将成为各级政府的共识。社区服务的项目及标准、服务质量及水平，主要取决于当地经济和社会发展水平。因此，在政府财政可许的情况下，应加大对社区服务和建设的资金投入（包括给予优惠政策的间接投入），这也是社区服务的基础和前提。

（四）创新社区服务运行机制通过行政手段，整合社区公共服务资源，健全社区公共服务运机制，把政府部门各自为政的服务项目充分整合起来，解决社区现在条块分割、各自为政、资源分散的问题，形成跨部门、综合性的服务模式和服务网络，从而提高社区公共服务的效率。

一是按照“部门管事、街道管人、社区履职”原则，对相同职能进行合并、不同职能进行分离，实现单一服务向综合服务转变、单一协助执法向综合协助执法转变。

二是按照“因事设岗、一岗多职、按岗定员”的原则，对社区专职人员进行重新配置与规范整合。同时，根据工作性质、职责和分类管理的要求，把街道社区服务中心职责划分为综合服务和综合协管；将社区公共服务站职责明确为社区服务和社区协管两大类，实施分组或包片方式开展工作，对职责相近和重叠交叉的工作进行合并归类，不能合并的工作确定为一个岗位多个职责，做到因事设岗、按岗定员，实现了社区专职工作人员由“一岗一责”向“一岗多责”转变。

为保证社区管理与服务工作在新的体制下有效运转，应着力建立评价体系，制定量化的考核评估标准和建立考核机制，主要包括以下三个方面：

一是健全人员管理机制。 社区公共服务站定岗后，工作人员一律面向社会公开招聘、择优录用按照按劳付酬、奖优罚劣的原则，对社区公共服务站工作人员一律实行绩效工资制；建立社区公共服务站工作人员进出机制，对考核不称职的依法依规进行调整或予以辞退，每年组织一次公开公平的选聘工作，促进人员的正常流动与更新， 保持社区工作者队伍的生机与活力。

二是健全考评监督机制。 社区公共服务站的工作开展情况，授权社区居委会依法进行民主监督，并受理群众投诉，核查属实的，可以直接批评教育，并上报街道社区服务中心，督促处理、整改。对社区公共服务站工作人员实行月评议、半年考核和年度总评制度，评议、考核和总评情况与工资、奖金及录用直接挂钩。

三是建立和完善社区服务资金管理体制。有效地利用资金资源，为社会服务提供物质支持，是社区服务管理体制中的一个重要组成部分。应积极健全经费保障机制，充分利用好来自不同渠道的社区服务经费，实行统一调配、管理和监督，统筹使用市、区两级政府财政、市福彩公益金等拨到社区的服务经费，制定社区服务专项经费使用多标准并加强监管。

另外，应对专项资金统一采购社会组织的服务，减少中间环节和流程，将资金直接投入到社区建设和服务中去，降低服务成本，提高资源利用率和公共服务效率，中标的社会组织要定期接受政府、社区、群众的评价与考核，实现政府行驶职能和社会服务的有效结合。

（五）建立社区党建工作新机制坚持党的领导，就必须充分发挥社区党组织在社区建设和管理中的核心作用。各级党委应遵循“科学发展观”，坚持“立党为公、执政为民”的理念，实行党务、政务、警务同时进社区的做法，促进社区建设各项事业和三个文明（即物质文明、精神文明和政治文明）建设协调并进，快速发展。

一是建成条块结合的党建网络。在基层党建工作中，应实现一社区一支部或一总支组织覆盖；社区应成立党建协调小组，与驻社区各单位组成“结对共建”和资源共享单位；深入开展“党建示范点”创建，而且全面达标；扎实开展社区党建工作，贯彻执行党风廉政建设责任制，强化责任领导，落实责任分工和责任考核；实行领导领导干部与基层挂点制度，形成了条块结合的党建网络。

二是创新社区党建工作机制。应着力建立区域整合的社区党建工作新机制。首先，创新社区党组织设置，在社区建立综合党委。为巩固社区党组织的区域领导核心地位，从根本上推动社区党建由“垂直管理”向“区域整合”转型，由“条块分割”向“条块结合、以块为主”转变，实现社区党建工作的区域整合，在各社区设立区域性的社区“大党委”，加强社区党组织对社区工作的领导。其次，健全社区党建工作运行机制。建立驻社区单位党组织参与的社区党建工作联席会，定期研究工作、通报情况、联合开展党组织活动、协商解决重大问题，深入推进共驻共建。在居民党员和驻社区单位职工党员人数较多的社区，探索建立社区党员代表大会制度，定期召开由社区内各类党员代表参加的社区党员代表大会，对社区工作进行民主决策和民主监督。

（六）强化社区居委会在社区服务工作中的主体地位

目前，在社区内参与社区建设和管理的单位有社区居委会、社区工作站、业主委员会以及老年协会等各类社区组织。但社区工作站多为政府委派，作为政府在社区的工作平台，主要承接政府部门下沉到社区的行政事务性工作，往往无暇顾及完善和拓展社区服务。因此，社区居委会应该在社区建设和管理工作中占主要地位、并起主体作用。

一是进一步明确社区居民委员会建设的目标任务。根据民政部基层政权和社区建设司司长詹成付同志的观点，到2020年，努力使全国城市社区居民委员会的组织体系更加健全，社区居民的组织化程度明显提高；社区居民群众享有更多更切实的民主权利，社区居民自治范围进一步扩大，社区民主管理制度日趋完善；干部队伍结构进一步优化，社区管理和服务能力显著增强；工作用房和居民公益性服务设施能够满足社区居民群众的基本服务需求；政府投入与社会投入相结合的经费保障机制基本建立；内外关系更加协调，全社会尊重、关心和支持社区居民委员会工作的良好氛围进一步形成。

二是强化社区居委会在社区服务工作中的主体地位。首先，应切实加强社区居委会工作。社区居委会应积极主动地承担和协助政府开展工作，而不应把目前居委会承担的协助政府开展的工作从居委会工作中都抽走，使居委会就成为一个“清淡馆”。否则，社区居委会就成了一个整天站在一旁对别人指指责责、挑刺找毛病的组织，就成了专搞维权一类活动的社团组织。其次，社区居委会应围绕社会治安、公共卫生、计划生育、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、文化体育等开展社区建设和管理工作，并动员居民广泛参与其中。如果离开了以上各项工作，居民自治还有什么？目前的实践已经说明了这个问题，有的地方为了去居委会的行政化，不让居委会协助政府开展工作，居委会就成了空壳，把自治的载体和内容都抽走了，还谈什么自治？再次，应进一步明确社区居委会权力义务，发挥其在社区服务工作中的主体作用。街道社区服务中心主要根据社区居委会的建议，聘用和任免社区公共服务站工作人员；社区居委会定期召集社区服务中心管理人员和居民代表对社区公共服务站工作人员进行民主评议和考核，结果作为计发奖金、评先表彰、人员去留的重要依据之一；社区居委会依法对社区公共服务站及其工作人员进行监督，保证社区公共服务的质量，规范社区工作人员的行为；凡市区布置的全局性以及突发应急性工作，均由街道社区服务中心协同社区居委会，统筹协调、整合安排调度社区资源；对社区内的重大事务，通过建立社区工作联席会议制度来协调解决，联席会议由社区居委会主任负责召集，每半月召开一次，遇到重大事项可随时动议；社区内困难群众享受低保、廉租房、各类特困补助、临时救助、大病医疗救助等，都由社区居委会负责资格认定和申报材料的审查，并召集居民代表进行民主评议，初审结果张榜公布、接受居民监督；社区公共服务站派人入户核查时，需由社区居委会成员参与；社区公共服务站经费的使用，由社区居委会主任把关，严格报销程序等。