提案第 20170228 号

标 题： 关于在拆除重建类城市更新中引入律师法律意见书的提案

提 出 人： 陈治民、孙亚华、王挥、陆佳

办理类型： 主办汇办

承办单位： 市规划和国土资源委员会、市法制办、市司法局

内 容：

2009年12月、2012年1月和2016年12月，深圳市先后出台《深圳市城市更新办法》《深圳市城市更新办法实施细则》和《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》。自城市更新的大幕在深圳开启，城市更新对保障深圳城市规划实施、盘活存量土地、拉动经济增长和完善城市功能起到了重要作用。但六年多的城市更新实践表明，因为各种各样的原因，对于深圳这个对土地饥渴和经济高速发展的城市来讲，城市更新的推进速度确实过于缓慢。为改变这种局面，2015年市政府在罗湖区进行了城市更新审批权下放试点，并于2016年9月将城市更新的部分审批权下放到各区政府。城市更新审批制度改革，客观上加快了审批速度，促进了城市更新的推进步伐。城市更新是一项对法律和政策要求极高的工作，随着审批制度的改革和大批量城市更新项目的上马，在城市更新过程中过去的老问题未解决，新问题又巨量产生。为了既加快城市更新尤其是拆除重建类的城市更新审批速度，又保证城市更新审批的质量，我们建议在城市更新的审批程序中引入律师出具法律意见书的做法。

一、在拆除重建类城市更新中引入律师法律意见书的必要性

1、拆除重建类的城市更新是一项法律性很强的工作

拆除重建类的城市更新的全过程涉及土地管理法、物权法、城乡规划法、建筑法、消防法、合同法等多项法律，要对土地、房产的合法性作出判断，要对土地及地上建筑物、构筑物的权属（合法权利和非法权利）做出判断，要对权利主体资格的合法性、有效性作出判断，要对开发主体的资质进行审查，要对开发主体与权利主体签订的搬迁安置补偿协议的内容进行合法性审查。

2、拆除重建类的城市更新是一项政策性很强的工作

在深圳农村城市化的过程中，在不同的发展阶段，深圳针对土地、房产、集体经济组织、原村民出台过许多政策，尤其是在处理农村城市化历史遗留违法建筑问题上，不同时期的政策差异很大，对集体经济组织、对原村民的权利影响巨大。在城市更新办法出台之后，市政府又陆续出台了一系列的城市更新政策，涵盖的领域包括合法建筑与违法建筑比例、改造性质差异的地价补偿、配件保障性住房、贡献政府储备用地等等。因此，牢固掌握并能熟练甄别、运用深圳的农村城市化政策和市政府出台的一系列城市更新政策，对拆除重建类城市更新意义重大。除此之外，无论是针对农村城市化中未征（转）土地、原村民住宅进行的拆除重建类城市更新，还是针对建成旧住宅小区、旧工业区进行的拆除重建类城市更新，都要做好社会稳定评估，防止出现群体性事件。

3、拆除重建类的城市更新是一项专业性很强的工作

拆除重建类城市更新审批程序复杂，工作流程繁多，既涉及到大量的城市建设技术专业领域，也涉及到法律专业领域。在城市建设技术领域，主要涉及计划立项和规划审批。法律专业领域，主要涉及如下问题：一是各主体之间的法律关系确定，包括申报主体与政府之间的法律关系、申报主体与更新单元范围内业主之间的法律关系、实施主体与政府的法律关系、实施主体与拆除范围内业主的法律关系；二是多个权利主体形成单一主体的过程是否符合程序；三是拆除重建类项目的实施主体确认是否符合程序；四是实施主体确认后有无与城市更新主管部门签订项目监管协议；五是实施主体有无完成房屋拆除和房地产权属证书注销工作；六是实施主体完成建设用地审批并签订土地使用权出让合同。

4、城市更新审批权从规土委集中审批，到下放到各区政府分散审批之后，可能出现标准不一，宽严差异问题。律师对拆除重建类城市更新出具法律意见书，有利于对申报主体和实施主体在城市更新的全流程进行指导，避免工作走弯路，犯错误；同时有利于城市更新主管部门加快审批进程，提高办事效率。

二、在拆除重建类城市更新中引入律师法律意见书的可行性

1、律师出具专业的法律意见书，在我国重大的经济活动中早有先例：

（1）证券上市。在拟上市公司向证监会递交的上市文件中，律师事务所出具并由执业律师签字的法律意见书作为必须具备的文件早已成为制度并被证券法确认。

（2）国企改制和国有资产转让。国家国资委和财政部明确规定在国有企业改制和企业国有产权转让中必须由律师事务所或者法律顾问对改制方案国有资产转让行为出具法律意见书。

（3）私募基金管理人变更。2016年2月，中国投资基金业协会规定新申请私募基金管理人登记、已登记的私募基金管理人发生部分重大事项变更，需通过私募基金登记备案系统提交律师事务所出具的法律意见书。

2、深圳律师已突破一万人，专业素养和业务水平较高，多年来在房地产和建设工程领域涌现出了一批高水平的律师。近些年来，部分律师深度参与拆除重建类的城市更新工作，他们在为市场主体和权利主体提供法律服务的过程中积累了较为丰富的经验。如果政府要求市场主体在拆除重建类的城市更新中必须聘请律师为其在获得实施主体确认前或者签订土地使用权出让合同签订前的所有行为出具法律意见书，这些经过城市更新实践历练的专业律师一定能承担这项重任。

办 法：

建 议：

1、在《城市更新办法》或者《城市更新实施细则》修订，或者在将来制定《深圳城市更新条例》时，专门增加一个条款，由律师事务所出具并由专业律师签字的法律意见书是市场主体申请实施主体确认或者签订土地使用权出让合同时的前置必备文件。

2、律师法律意见书的内容要求：对拆除重建类城市更新全流程中的行政审批、民事行为、民事主体资格、标的物的权属、注销、拆除等等进行法律判断并出具明确的法律意见，律师事务所和签字律师对法律意见书的法律后果负责。

3、为保证律师出具的法律意见书的质量，可以由市规土委委托市政府采购中心进行入库律师事务所招标工作，只有经过招标程序并进入库内的律师事务所才有资格对拆除重建类的城市更新出具法律意见书。市场主体要聘请律师对拆除重建类的城市更新活动出具法律意见书时，只能从市规土委库中选取。