提案第 20170473 号

    标 题： 关于解决中小学生“午餐午托”问题的提案

    提 出 人： 朱东波、王皖松、叶石安、黄伟文

    办理类型： 主办会办

    主办单位： 教育局

    会办单位： 公安局,卫生和计划生育委员会

    内 容：

    多年来，深圳中小学生的“午餐午托”问题一直得不到有效解决，成为困扰家长、学校、政府和社会的民生大问题。广大市民对长期以来中小学生“午餐午托”政府供给严重不足和市场“无证午托”乱象丛生广为诟病，呼吁政府将其纳入民生实事，下大力气加以解决。

    一、基本情况和存在问题

    1、社会需求旺盛，无照校外午托“兴旺发达”。以福田区为例，在校小学生近9万名，其中约80%的学生回家午餐午休，其余约7000名学生在校午餐午休，另有10000多名学生只能向校外午托机构寻求午餐午休服务。由于2009年开始实施的《深圳市校外午托机构管理办法》（市府令第199号，以下简称“199号令”）、《深圳市校外午托场所消防安全指引》规定的审批条件太高，绝大部分午托机构难以达到法定条件，处于无证经营状态，相关部门无法有效监管。一些名校周边的无照午托甚至出现“一床难求”的火爆市场。据不完全统计，目前单福田区无证校外午托场所就有400多处，而有证的合法经营机构仅有7家。

    2、学校午托供给不足，存在诸多困难

    困难1：学校空间配套不足，且缺乏明确的午休午托服务职责界定。深圳市初中生、小学生实行就近入学，学校规划建设中并未包含学生食堂及午休场所，绝大部分公办初中及小学不具备无休无托的建筑空间条件。因此，深圳市也就没有明确的条例或规定要求学校提供对学生的午餐午托服务，仅市教育局在2008年出台的《深圳市中小学生在非教育教学时间内留校或入校的管理工作试行办法》（深教规【2008】2号）中模糊提出，学校应“尽力而为，量力而行，妥善安排学生在非教育教学时间内的休息、活动场地”。

    问题2：财务规定滞后，学校午餐午托管理经费不足，使用困难。目前提供午餐午托的公办学校的相关管理经费一般从“中小学生非教育教学时段管理经费”中列支，但核拨标准较低，学校难以用此经费招聘到全职的午餐午托管理工作人员。目前提供午餐午托的公办学校多安排在职教师承担此项管理工作，但“中小学生非教育教学时段管理经费”明确规定不能用于发放给在编教师作为午餐午托管理工作补贴，教师牺牲午休时间承担的管理工作完全成为不取报酬或补贴很少的义务付出，难以长期坚持。

    3、“无照校外午托”屡禁不止，存在安全隐患，挑战现行法规。以福田区为例，400多家无证校外午托良莠不齐，90%以上使用的是居民住宅楼，其中不少空间狭小，人均面积不达标，工作人员配备不足，专业素质差。更令人担心的是，“无照校外午托”游离在政府相关部门监管之外，消防安全、食品安全、卫生防疫、交通安全、治安防范等方面都得不到有效保证，存在无法预知、缺乏监管的安全隐患。一直以来，街道城管执法部门对“无照校外午托”都采取高压态势给予处罚和取缔，但由于相关处罚规定过于原则、笼统，且无照午托数量庞大，家长在需求驱动往往持反对意见，造成执法人员在查处案件过程中难以把握，缩手缩脚，效果不佳。

    4、“199号令”与新的上位法脱节，存在法律滞后和漏洞。“199号令”第九条规定，取得消防行政许可是开办校外午托机构的前置审批条件，而依据2009年新《消防法》和2012年公安部新修订的《建设工程消防监督管理规定》，面积在300平米以下且火灾危险性较低的建筑和场所无需办理消防行政许可，仅办理消防备案手续即可。“199号令”第五十二条规定，违法校外午托机构由街道综合执法部门依法取缔，并可依法对其财产予以查封、扣押，但据2012年实施的《中华人民共和国行政强制法》第九条、第十条的规定，查封、扣押属于行政强制措施，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定。

    办 法：

    二、建议

    1、加大对学校午托设施和管理人员经费的投入，鼓励有条件的学校对午托服务采取“能办尽量办”的积极态度和措施。目前学校午托管理费用支出借用的依据是《深圳市中小学生在非教育教学时间内留校或入校的管理工作试行办法》（深教规【2008】2号），这远不能支撑学校对午托管理的需求，建议市教育局牵头出台专门针对学校午托管理的相关规定，鼓励学校积极创新挖潜，提高对学生在校午托的服务供给能力。对各区级政府提出要求，对市政府大力推行的学校学生食堂改造投入更多的配套资金，提高学校对学生午餐的供给能力。

    2、降低门槛、规范校外午托服务秩序。市政府应尽快启动对“199号令”《深圳市校外午托机构管理办法》的修订程序，重点是降低不切实际的“一刀切”的消防审批门槛，如笼统要求午托场所“设在民用建筑的首层至三层”，“设在居民住宅房内时，应设在首层，且应设置不少于两个独立的安全出口”。建议按照午托机构场地面积和学生数量的不同，实行“分级审批管理办法”，对不同规模的午托机构提出不同的审批标准，特别对10个学生以下的微小型午托场所降低审批门槛、简化审批程序，鼓励和支持“家庭午托”模式发展。

    3、加大扶持，提高社会午托机构服务水平。对于合法校外午托机构，建议政府加大政策扶持和引导力度，切实降低其“守法运营成本”，优化运营环境，助力其做强做大。一是对依法开办的校外午托机构给予减免税收及免收各类管理费用优惠；二是参照《深圳市普惠性幼儿园管理暂行办法》，对依法开办的校外午托机构给予经费补贴，如场地租金补贴、学生餐费补贴、员工劳务补贴等，提高其生存能力和服务水平。

    4、推广福田区梅林街道经验，共享社区公共资源办午托。福田区梅林街道针对辖区孩子午餐、午休难，实施“空间共享公益计划”，探索出一条整合社区公共资源引导社会力量办午托的新路子。梅林街道在梅丽小学附近的梅林街道文化站，拿出262平方米场地，按照消防安全改造，使其达到学生午托场所标准，然后免费委托专业机构“福田区乾玺梅林午托中心”运营，同时组织“家长监督委员会”对其进行监督，充分实现了“政府空间共享”和公共效益最大化。深圳全市有950多个社区工作站，都配有相应的文化中心、图书室、星光老人之家、老人日间照料中心等公共服务空间。若能根据具体情况，因地制宜地推广梅林街道共享社区空间资源办午托经验，一方面能有效缓减中小学生午托难问题，另一方面支持有资质有能力的午托专业运营机构做强做大，提供更多优质的专业服务。

    5、广泛宣传，吸引社会爱心人士多种形式参与“校外午托工程”

    一是学校动员本校学生和家长开展“午托手拉手活动”，动员那些有条件安排孩子回家午餐午休的家庭，奉献爱心接收一两名同学就近午餐午休，政府给予爱心家庭适当餐费补贴并购买意外保险；二是允许爱心人士利用自住居民房开办“公益性家庭午托”（一般接纳3-5名学生午餐午休），政府在适当补贴基础上允许其微盈利；三是通过财政扶持和公益基金，支持社区工作站、股份公司、公益慈善机构和企业通过独立、合作以及其他形式开办公益性校外午托机构。

    答复单位: 公安局

    答复文号: 深公函字〔2017〕123号

    答复日期: 2017年04月24日

    联 系 人: 公安局

    联系方式: 84465080

    反馈意见:

    反馈备注:

    答复内容:

    深圳市公安局

    深公函字〔2017〕123号

    深圳市公安局关于对市政协六届三次会议

    委员提案第20170473号汇办意见的函

    市教育局：

    朱东波等4名委员提出的《关于解决中小学生“午餐午托”问题的提案》收悉。现将我局汇办意见答复如下：

    一是根据《中华人民共和国消防法》和《建设工程消防监督管理规定》的有关规定，建筑及场所按照体量大小及使用功能等，办理消防行政许可或者消防备案手续。我局消防监督管理支队在2015年12月出台便民措施，规定投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下且属于备案抽查范围的建设工程，可以不进行消防设计、竣工验收消防备案。

    二是目前，我市校外午托机构服务对象主要是小学、初中学生，用途主要是学生寄宿和学习辅导。我局消防监督管理支队在制定《深圳市校外午托机构管理办法》配套的《深圳市校外午托场所消防安全指引》时主要是依据国家工程建设消防技术标准针对儿童活动场所和宿舍的规定提出相应的要求。由于儿童的疏散能力较差，因此国家工程建设消防技术标准对儿童活动场所的选址、安全出口的设置等方面均作出了较其他场所更为严格的强制性规定；另外对于宿舍与厂房、仓库的组合建造问题，国家工程建设消防技术标准也作出了禁止性的规定。按照国家工程建设消防技术标准针对儿童活动场所和宿舍作出的强制性要求，结合我市校外午托机构的服务对象和实际使用功能，不应擅自降低这一类人员密集场所的消防设计要求。

    以上汇办意见可对外公开。

    深圳市公安局

    2017年4月7日

    （联系人：吴志东、罗韶平，电话：84463817、84465034）

    抄送：市政府办公厅，市政协办公厅。

    答复单位: 卫生和计划生育委员会

    答复文号: 深卫计政案函〔2017〕9号

    答复日期: 2017年04月25日

    联 系 人: 卫生和计划生育委员会

    联系方式: 13823564996

    反馈意见:

    反馈备注:

    答复内容:

    深卫计政案函〔2017〕9号

    市卫生计生委关于市政协六届三次会议第20170473号提案汇办意见的函

    市教育局：

    市政协六届三次会议第20170473号提案 “关于解决中小学生午餐午托问题的提案”收悉，现将我委汇办意见函告如下：

    我委赞同朱东波等委员对解决中小学生午餐午托问题的建设性意见。

    依据原卫生部（现国家卫生计生委）颁布的《公共场所卫生管理条例》的规定，“公共场所”范围不包括校外午托机构；校外午托机构也不适用《学校卫生工作条例》。因此，卫生计生部门当前尚无法律依据承担有关监管职责。对于校外午托机构可能存在的传染病发生等公共卫生问题，依据有关卫生法律法规将制定相关防病指引，加强宣传教育，做好预防控制和应急处置。

    市卫生计生委

    2017年4月24日

    （联系人：周宜，联系电话：88113890）

    答复单位: 教育局

    答复文号: 深教函〔2017〕461号

    答复日期: 2017年06月28日

    联 系 人: 教育局

    联系方式: 88125536

    反馈意见: 满意

    反馈备注:

    答复内容:

    B

    深教函〔2017〕461号

    深圳市教育局关于市六届政协三次会议

    第20170473号提案的答复

    朱东波等4位委员：

    你们在市六届政协三次会议上提出的《关于解决中小学生“午餐午托”问题的提案》（第20170473号）收悉。经研究，答复如下：

    加强中小学生午餐午休管理事关中小学生健康成长和万千家庭的福祉，一直以来，我市高度重视中小学生午餐午休管理工作，并将解决义务教育阶段学生午餐午休问题纳入2017年市政府重点工作。市教育、市场监管、消防和民政、城管等相关职能部门通力合作，采取多种举措不断规范完善此项工作，取得初步成效。

    一、基本情况

    一是校内午餐午休情况。目前，我市共有义务教育阶段学校613所，学生118万人；共有308所（公办146所，民办162所）学校提供学生午餐午休服务。由于大部分公办学校受食堂、午休场所和人员等条件所限，绝大多数提供午餐午休服务的公办学校仅能接收少量学生在校午餐午休。全市在校午餐午休的义务教育阶段学生14.5万人（公办学校学生6.7万人），占全市义务教育阶段学生总数的12.3%。

    二是校外午餐午休情况。2008年底，市政府出台《深圳市校外午托机构管理办法》（政府令第199号）等规章制度。我市校外午托机构实行各区教育、消防、市场监管部门共同审核，最终由各区教育行政部门批复设立、民政部门核发民办非企业登记证书的审批模式，并由各区教育行政部门实施监督管理，街道综合执法部门负责无证及未经登记的校外午托机构的查处工作。全市各区从2009年接受申请以来，截至2017年4月，共审批183家校外午托机构，可接纳学生约1.25万人。

    二、存在问题

    一是学校本身不具备午餐午休条件。规划国土部门在规划学校用地及学校建设设计中，并未包含学生食堂及学生午睡场所，绝大部分公办义务教育阶段学校不具备接纳大量学生中午在校用餐及午睡的条件。

    二是学生午餐午休管理缺乏有效经费及人员保障。目前大部分提供午餐午休服务的公办学校均安排教师参与此项工作，但非教育教学时段管理经费明确规定不能用于发放给在编教师作为午餐午休管理工作补贴，教师牺牲午休时间参与学生午餐午休管理变成了一种责任和义务，而且教师都有固定的工作量，要求教师长期义务参与此项工作难以为继，从而影响学校学生午餐午休工作的正常开展。

    三是校外午托机构“办证难”。一方面，校外午托机构申请办证门槛高。二是校外午托机构选址较为严格。此外，如果选择商用建筑开办校外午托，既与学校相距较远，且成本较高。因此，举办者难以找到合适的地方开办校外午托机构。

    三、下一步工作思路

    你们针对公办学校午餐午休问题提出的五点改善建议，具有很强的针对性和可操作性，我局将在下一步工作中加以参考吸纳。我市相关部门未对校外午托机构收缴管理费。此外，根据税务部门答复，减税属中央权限，我市无权减免。

    （一）大力推进学生校内午餐午休。

    我局正联合相关职能部门开展义务教育阶段学生午托管理调研，目前已草拟《关于进一步加强义务教育阶段学生午餐午休管理的意见（征求意见稿）》（以下简称《意见》），待完成相关征求意见及听证会程序后，报市政府审定后实施。

    《意见》包括总体思路、多方式改善校内午餐午休条件、完善校内午餐午休管理、完善校外午托机构的管理、大力培育发展午托服务相关产业、保障措施等六个部分。《意见》立足以各区为主，统筹辖区各学校主动作为，整合学校、家庭、社会多种资源，充分发挥多元主体参与作用，着力构建以校内午餐午休为主、校外午餐午休为辅的管理方式，形成政府引导、学校主体、家长分担、社会协同的午餐午休管理新格局。

    （二）探索完善学生校外午托管理模式。

    一是完善目前校外午托机构监管机制。借鉴国内兄弟城市做法，改革校外午托管理体制，依程序修订或废止《深圳市校外午托机构管理办法》，取消校外午托机构前置审批事项。校外午托机构实行商事登记，加强事中事后监管。二是联合民政部门建立学生午餐午休工作机制并开展调研，推进有条件的街道利用党群服务中心或文化站等资源，提供校外午托服务，为辖区学生提供服务。三是依托已成立的深圳市午托行业协会，开展形式多样的宣传教育培训，提高校外午托机构自我安全管理能力与服务水平。四是继续开展校外午托机构专项检查。此前，我局联合市城管局印发《关于开展非法校外午托机构和幼儿园专项整治行动工作方案》，开展专项整治行动，取得一定成效。下一步，我局将继续联合相关职能部门，开展校外午托机构消防安全、食品安全等专项检查，督促午托机构举办者整治消除安全隐患。同时，协调城管部门将无证校外午托机构作为重点监管对象，加大安全执法检查的频次与力度，坚决取缔存在严重安全隐患的无证午托机构。

    衷心感谢你们对我市教育事业的关心和支持！

    深圳市教育局

    2017年6月24日

    （联系人：程锦廷，电话：88125635，13798440211）