提案第 20170557 号

    标 题： 关于打击商事登记违法冒用居民身份证，保护公民合法权益的建议

    提 出 人： 庄义婷

    办理类型： 主办会办

    主办单位： 市市场和质量监督管理委员会

    会办单位： 公安局,市经贸信息委,政务大厅管理办

    内 容：

    居民身份证是我国公民的法定身份证件。规范居民身份证的使用和管理，完善其领取、换领、补领流程，能有效保障公民个人信息安全，从而推动社会诚信体系建设。近年来，一些不法分子利用他人身份证件进行违法犯罪活动，谋取非法利益，让身份证件所有人被动承担了由不法分子冒用身份证件造成的责任。以深圳为例，近几年呈现爆发趋势。纵观此类案件，其产生的原因较为复杂，既有制度缺陷如行政管理机构审查制度缺陷、公民身份信息互通机制落后，也有个人信息自我保管不善、人为的各种避险和逐利行为等原因。个人身份证件被冒用不但给当事人的生活造成了困扰，使其遭受了巨大的财产损失，甚至给国家经济发展带来严重的危害。因此有必要对公民身份证件被冒用这一严重的社会问题加以重视，分析其原因，明确其危害后果并对其提出行之有效的建议。

    一、商事登记个人身份证件被冒用的主要原因

    (一) 行政机关审查制度缺陷。

    依据《深圳经济特区商事登记若干规定》第九条、第十一条的规定，申请人对其提交的申请材料内容的真实性负责，商事登记机关对申请人提交的材料仅进行形式审查。事实上，随着深圳商事登记制度改革的不断推进，如今只要有一台电脑，在家即可完成企业注册登记、变更、备案等所有商事登记业务。然而，在高效便民的同时，也让不法分子有了可乘之机，实践中，当事人仅凭一张拾得的他人身份证和冒充该人员的签名，即可轻松完成如变更法定代表人等商事登记，行政机关仅审核其提交的材料是否符合变更的形式要件即可完成审批。

    (二)信息互通机制落后。

    当今社会是信息时代，信息资源共享将极大地提高行政效率。目前，各个行政机关尚未建立起健全的居民身份信息共享机制。这极大地影响了办事效率。个人在身份证原件遗失后，即便及时采取了补救措施，到公安局办理了身份证挂失，但该挂失信息只能登记在公安机关的内部系统，而其他机关无法查询，也就不能实现信息共享。虽然公安部、住房和城乡建设部、中国人民银行等8部委联合发布了《关于规范居民身份证使用管理的公告》，推出了失效居民身份证信息系统，由于仅在银行系统试点，未能包含全部行政管理机关，这种信息不对称的情况直接影响了政府部门之间居民身份信息共享机制。

    (三) 个人信息保管不善。

    生活中人们在办理某些日常事务时，缺乏对个人身份证号码、私人电话及住址等信息的保密意识，让犯罪分子有了可乘之机。比如随意公开身份证照片，未对自己的身份证复印件进行特定用途标注等。某些人轻信黑中介，轻易地将自己的身份信息透漏给中介机构，导致身份信息和个人相关资料被窃取。

    (四) 避险和逐利行为。

    1. 规避法律规定的相关责任。

    为规避法律规定的相关责任而冒用他人身份证件，例如作为法定代表人被列入失信被执行人名单等责任，导致一些不法分子冒用他人身份证件将被冒用人登记为公司法定代表人的情况。

    2. 谋取非法利益。

    在利益的驱使下，铤而走险冒用他人身份证件虚开增值税发票，或者与他人签订虚假合同，从而获取丰厚利润。

    二、身份证件被冒用的危害后果

    1．设立一人有限责任公司受限。根据《公司法》第五十八条规定，一个自然人只能投资设立一个一人有限责任公司。该一人有限责任公司不能投资设立新的一人有限责任公司。因此，如果身份证被他人冒用注册了公司，而在当事人真正想自己投资设立一人有限公司时就会受到限制。

    2．对公司债务承担连带清偿责任。根据相关法律的规定，公司财产不足以清偿债务时，债权人主张未实缴出资股东，以及公司设立时的其他股东或者发起人在未缴出资范围内对公司债务承担连带清偿责任的，人民法院应予以支持。因此在认缴制的前提下，出现前述情形时，被冒用人就有可能要对公司债务承担连带清偿责任。

    3．可能会被工商部门处罚。根据相关法律规定，公司的发起人、股东虚假出资，未交付或者未按期交付作为出资的货币或者非货币财产的，由公司登记机关责令改正，处以虚假出资金额5%以上15%以下的罚款。因此，如果冒用人虚假出资、未交付或者未按期出资的，会被工商部门处罚。

    4．被冒用人属于国家机关、事业单位或国有企业等对个人财产状况审核严格的人员，因其在外“设立或投资企业”，还会严重影响其升迁、考核等。

    5．在公司的法定代表人或其部分股东、高管为虚假的情况下，法人的责任承担能力都将不复存在，与其发生的交易也都将陷入极大的不确定性，最终将严重危害市场交易稳定，破坏市场经济健康发展。

    办 法：

    三、对打击违法冒用他人身份证件的建议

    1．在行政管理中,需公民提交身份证的机关部门应配置身份证识别系统，认真履行居民身份证核查义务。政府应向企业学习在经营过程中需验证核查身份公民的身份信息的机制,如银行，经办人将对因身份信息核查不准确而导致后果负相关责任。

    商事登记是被冒用身份证的"重灾区"，应采取技术和管理措施使工作人员在履行职责或者提供服务过程中，严格核实身份信息的，确认身份证的有效性,鉴别身份证的真伪，以保障人、证相一致。

    2．建立冒用他人身份证件的行为人黑名单制度。

    市场监督管理部门应建立黑名单制度，将商事活动中发现的违法冒用他人身份证件的行为人列入黑名单，不再接受黑名单中行为人递交的材料，涉嫌犯罪的，移交公安部门处理。

    3．制定违规冒用居民身份证注册企业注销的程序

    因身份证被冒用已注册的企业,身份证合法所有人要求注销被冒用已注册的企业,市场监督管理部门应以有别于正常程序注销企业,保护身份证合法持有人的利益,并为因身份证被冒用注册企业而发生的利益受损的维权提供帮助。

    4.市场监督局应建立加强与公安机关的衔接机制打击违法冒用身份证件犯罪的力度。

    身份证件被违法使用的“重灾区”——市场监督管理部门每年均会接到数十起公民身份证件被冒用设立公司的报案，而移送公安机关进行查处的数量并不多，因此，市场监督局应与公安机关建立衔接、移送工作机制，及时向公安机关通报相关案件信息，配合公安机关抓捕犯罪嫌疑人，打击此类犯罪。

    5．公安机关应加强使用虚假身份证件犯罪的打击力度 《居民身份证条例》中的规定，凡有下列情形之一的，根据情节轻重给予治安管理处罚：（1）拒绝公安机关查验居民身份证的；（2）转让、出借居民身份证的；（3）使用他人居民身份证的；（4）故意损坏他人居民身份证的。伪造、变造居民身份证或窃取居民身份证，侵害身份证合法持有人权益,公安机关应依法加大查处打击力度,维护公民权益。

    6.加强宣传力度，全面提高广大人民群众自我保护意识，

    目前，公民对于冒用、盗用他人身份证件属于犯罪的意识不强，根本不知道这是犯罪行为，这亦是此类犯罪分子逍遥法外的原因之一。加强公民自我保护的意识，加大宣传力度，提醒广大市民注意保护好身份证件，若相关证据丢失要及时挂失，发现被不法分子冒用要向公安机关报案等，以免带来不必要的麻烦和造成更为严重的后果。

    答复单位: 市经贸信息委

    答复文号: 深经贸信息政案函〔2017〕66号

    答复日期: 2017年07月18日

    联 系 人: 经济贸易和信息化委员

    联系方式: 88102510

    反馈意见:

    反馈备注:

    答复内容:

    深经贸信息政案函〔2017〕66号

    市经贸信息委关于第20170557号提案

    汇办意见的函

    市市场监管委：

    《关于打击商事登记违法冒用居民身份证，保护公民合法权益的建议》（提案第201700557号）收悉。我委针对提案涉及的统一身份认证平台等相关工作内容进行了认真研究，形成汇办意见如下：

    一、我委一直高度重视全市统一身份认证平台建设工作，为全市各单位提供网上实名认证服务提供技术支持

    深圳市统一身份认证平台是我市重要的电子政务公共资源，主要为我市网上办事大厅及各单位提供法人、自然人网上实名认证服务。目前，我市统一身份认证平台建设工作已经完成。截止2016年底，全市10个区，19家委办局共64个业务系统已全部接入统一身份认证平台，平台已正式上线并投入使用。

    市统一身份认证平台还在广东省内首次引入“市地税局地税账户”、“市实名用户认证系统用户库”两个第三方信任源，分别作为法人、自然人帐户进入市网办大厅后登录的业务系统，省去了用户重复注册的环节，减少了网厅“自注册”中存在的虚假、错误信息和人工审核的误差信息，方便了企业和市民。

    二、平台建设及应用推广情况

    （一） “自注册”功能建设工作。深圳市网上办事大厅支持个人和企业用户在政务办事窗口进行现场实名注册，用户使用数字证书进行在线实名注册，以及用户采用用户名密码进行普通注册。注册审核通过后可在深圳市网上办事大厅办理电子政务对公服务事项（除国家垂直及省垂直事项）。截止4月底，法人、自然人完成自注册帐户共有32万个（3万家企业、29万名自然人）。

    （二）法人用户第三方信任源改造、上线工作。统一认证平台支持直接使用“市地税局地税帐户”作为法人第三方信任源接入市网办大厅，地税帐户为市网办大厅带来约160万可信的法人用户资源。

    （三）自然人用户实名认证改造、上线运行工作。深圳市实名用户认证系统依托于市人力资源和社会保障局已建成的社会统一用户基础管理平台（社保帐户）作为第三方信任源，实现了自然人的统一注册、个人信息同步及管理，现可提供基于四要素认证方式（姓名+身份证号+手机+银行帐户）登录网上办事大厅，用户身份调用采用银行系统（12家国有、商业银行）借记卡用户对实名认证管理接口进行验证。实名用户认证系统为市网办大厅带来420万可信的自然人用户资源。

    此外，为进一步增强用户安全认证服务和体验，更好地面向社会公众（法人和自然人）提供对公服务，我们将继续拓宽现有可信第三方信任源，积极研究采用生物识别技术对现有实名用户信息进行补充和完善。目前，法人用户方面，市场监管委的“法人库”将作为法人另外一个第三方信任源接入统一身份认证平台，近期完成对接后可上线提供法人用户使用。

    此函。

    深圳市经济贸易和信息化委员会

    2017年7月15日

    （联系人：陈跃曾，电话：88102537）

    公开类型：公开

    抄送：市政协办公厅，市政府办公厅。

    答复单位: 公安局

    答复文号: 深公函字〔2017〕325号

    答复日期: 2017年08月01日

    联 系 人: 公安局

    联系方式: 84465080

    反馈意见:

    反馈备注:

    答复内容:

    深圳市公安局

    深公函字〔2017〕325号

    深圳市公安局关于对市政协六届三次会议

    委员提案第20170557号汇办意见的函

    市市场和质量监督管理委员会：

    庄义婷委员提出的《关于打击商事登记违法冒用居民身份证，保护公民合法权益的建议》收悉。现将我局汇办意见答复如下：

    一、我局有关工作措施

    （一）理顺机制，形成合力。通过多方面努力，我局经侦支队目前已同贵委、市国税局稽查局建立了针对虚假注册专项行动的信息快速查询、案件线索即时互通等工作机制。在现场打击过程中，三部门联合行动，各司其责，从刑事打击和行政处罚等方面形成了全方位、立体化的打击态势。

    （二）收集数据，智能比对。针对冒用他人身份证件办理CA数字证书泛滥的情况，我局主动走访证书发放企业，调取了2015年11月1日以来全市办理CA数字证书信息共18.4万多条，并进行分类比对，力争从源头上解决冒用办理假证书的情况。人像比对工作中，我局经侦支队主动联合国内知名人像比对公司FACE++，对数据进行了多轮智能比对、层层筛选，最终将信息数据从18万多张照片缩小范围至240张。当前正在开展对240人的实际身份、住址等信息的排查工作。

    （三）坚决打击冒用居民身份证件违法犯罪。经核查，2016年以来“冒用他人身份证件”的行政案件共1442宗，刑事案件0宗。绝大部分是冒用他人证件开房和上网，其次是路面盘查时发现前科人员和吸毒人员冒用他人证件，少部分是用他人证件租房的情况。目前，没用因冒用他人证件开办公司立案查处的情况。

    二、下一步工作

    （一）组织开展全市打击盗用他人名义办理CA数字证书的专项行动。结合人像比对结果，我局将加快犯罪嫌疑人的身份核实和行踪轨迹排查，力争下半年组织属地派出所开展全市打击盗用他人名义办理CA数字证书专项行动。

    （二）进一步规范居民身份证遗失后到公安机关报案的处置流程。对居民身份证遗失后到公安机关报案的处置流程进行规范，对遗失身份证后可能带来的法律风险以《告知书》的形式告知失主，并指引失主将有关身份信息录入“失效居民身份证信息系统”。

    （三）加强防范打击冒用居民身份证件进行商事登记的违法行为。一是加强信息共享。目前，我市商事登记制度改革已经实现“多证合一”，实现了数据通过信息化系统进行实施推送，但是还没用开发推送违法信息的模块，今后要开发相关模块，实现违法信息的实时共享。二是加强印章行业管理。我局在商事登记过程中主要涉及公章刻制的管理，今后要加大对公章刻制提交材料的审查力度，严防冒用他人证件刻制公章的情况出现，针对办理了营业执照但不刻制公章的企业开展大数据分析，要主动发现冒用他人证件进行商事登记的线索并联系贵委开展查处打击。

    以上汇办意见可对外公开。

    深圳市公安局

    2017年7月28日

    （联系人：周锋、李文达，联系电话：84465286、84465080）

    抄送：市政府办公厅，市政协办公厅。

    答复单位: 政务大厅管理办

    答复文号: 深政务办函〔2017〕149号

    答复日期: 2017年09月04日

    联 系 人: 政务大厅管理办

    联系方式: 13926560120

    反馈意见:

    反馈备注:

    答复内容:

    深政务办函〔2017〕149号

    市政务办关于落实“打击商事登记违法冒用居民身份证保护公民合法权益的建议”

    的有关举措的函

    市市场监管委：

    市政协转来庄义婷委员提出的《关于打击商事登记违法冒用居民身份证，保护公民合法权益的建议》（提案第20170557号），贵委为主办单位，我办为汇办单位之一。现将建议中涉及公民办事时身份认证工作的有关情况函告如下：

    我市在推进网上办事大厅建设、方便公民网上办事的同时，一直高度重视有关身份认证系统建设，确保市民网上办事安全。

    一、建成交叉认证系统平台，构建网上办事统一身份认证入口

    根据全市电子政务建设总体规划及深圳网上办事大厅的工作部署，市信息安全测评中心构建了深圳市网上办事大厅交叉认证管理平台，为用户提供集中认证管理，支持用户名密码、动态口令、数字证书等三种方式的身份认证机制，建成全市标准统一、安全可靠、互联互通、应用方便的交叉认证应用支撑体系，已经初步具备了支撑省内多家电子认证服务机构数字证书交叉认证、一证通用的功能。交叉认证平台与多个访问入口无缝对接，形成全市统一身份认证入口。同时，建立全市统一的数字证书发放服务体系，为公众提供高效、优质、规范的数字证书办理服务，为主管部门全面掌握全市数字证书服务情况提供有力支撑。

    二、推进网上办事账户实名认证，提供用户实名信息共享及统一认证服务

    为实现网上办事大厅统一身份认证平台省、市互联互通的工作目标，我市在一期全市网上大厅办事业务交叉认证应用工作的基础上，进一步构建完善深圳市网上办事大厅统一身份认证平台，推动我市办事人账户实名认证，并与网上办事大厅主厅平台账户互认，逐步实现“一个账户、省市通行”，为深圳网上办事大厅及各类业务系统提供用户实名信息共享及统一认证服务。

    1、为用户提供实名账户注册服务，可通过现场、非现场接收用户实名账户注册申请资料并进行审核验证，将用户账号与实名身份信息进行关联绑定，从而实现我市办事人账户实名认证；同时，可为各服务事项业务单位提供高质量的用户实名账户注册信息共享服务，简化用户网上办事业务注册开通手续。

    2、实现用户实名认证资料档案管理，包括归档管理、责任追溯和统计分析等，提升用户实名认证资料档案管理工作效率，降低档案管理工作复杂度，并保障用户实名认证资料的可靠存储管理。

    3、提供多账号信任源的接入管理服务，包括政务领域用户账号信任源和非政务领域用户账号信任源，形成逻辑上集中、物理上分布的全市统一用户账号信任源管理服务体系，为用户账号跨部门互认奠定重要基础；

    4、为用户提供多账号信任源的统一身份认证服务，无论用户从深圳网办大厅、A类服务事项、区级支厅等各应用入口进行登录，均可持有其已注册的某个账号信任源的账号进行登录认证，真正实现用户“一个账号，全市通行”。

    以上意见，供参考。

    此函。

    市政务服务管理办公室

    2017年9月1日

    （联系人：马继远，电话：88127402）

    答复单位: 市市场和质量监督管理委员会

    答复文号: 深市质政案函〔2017〕36号

    答复日期: 2017年09月20日

    联 系 人: 市市场监督管理局

    联系方式: 83070262

    反馈意见: 满意

    反馈备注: 经核实达到要求，给予通过

    答复内容:

    B

    深市质政案函〔2017〕36号

    市市场和质量监管委关于对市政协六届三次会议第20170557号提案答复的函

    庄义婷委员：

    您提出的《关于打击商事登记违法冒用居民身份证，保护公民合法权益的建议》（深圳市政协六届三次会议第20170557号）收悉。非常感谢您对商事登记中冒用居民身份证、保护公民合法权益问题的关心和支持，我委结合市公安局、市经贸信息委、政务大厅管理办的意见，经认真研究，提出以下办理意见：

    一、采取措施提高个人身份信息的注册质量，防范虚假登记。

    （一）深圳市统一身份认证平台是我市重要的电子政务公共资源，主要为我市网上办事大厅及各单位提供法人、自然人网上实名认证服务。目前，我市统一身份认证平台建设工作已经完成。深圳市经信委、市政务办正在推进全市政务服务的身份实名认证工作，我委将按照市经信委、市政务办的部署进度，充分利用此统一身份认证平台，进一步提高商事登记中个人身份的真实性。

    （二）我委拟与第三方技术公司合作，探索在商事登记中引入基于人脸识别的实名核验身份服务，以加强对商事登记中法人、股东、经办人身份信息的验证。

    二、加强数据分析，建立风险预警库，防范商事活动中冒用他人身份证据的行为。

    （一）收集数据，智能比对。针对冒用他人身份证件办理CA数字证书情况，市公安局主动走访证书发放企业，调取了2015年11月1日以来全市办理CA数字证书信息共18.4万多条，并进行分类比对，力争从源头上解决冒用办理假证书的情况。人像比对工作中，市公安局经侦支队主动联合国内知名人像比对公司FACE++，对数据进行了多轮智能比对、层层筛选，最终将信息数据从18万多张照片缩小范围至240张。当前正在开展对240人的实际身份、住址等信息的排查工作。

    （二）目前，我委正在将商事登记系统升级，进一步增强“大数据分析”功能，建立覆盖全面的预警库，进一步强化风险预警功能。对于商事主体的股东（投资人）、法定代表人（负责人）通过新设和变更登记，同时担任多家商事主体的股东（投资人）或法定代表人（负责人）的，由系统自动设定为风险预警状态，并提交登记系统，在其申请商事登记时，拟要求该商事主体的全体股东（投资人）、法定代表人（负责人）到现场办理，了解其投资情况及合理性。

    三、拟制定冒用他人居民身份证虚假登记的直接撤销程序，以保障权利人的合法权益。

    为了规范商事登记撤销活动，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进依法行政，我委起草了《深圳市商事登记撤销规定》。制定该项制度已列入我委及深圳市2017年度重大行政决策事项。其中，关于冒用他人居民身份证虚假商事登记的直接撤销程序，拟规定司法机关或公安、税务、海关等行政执法机关已经依法查明商事主体当事人对该商事主体的设立不知情，且与相关非法活动无关的，由商事登记机关直接撤销该当事人的商事登记事项。

    目前，《深圳市商事登记撤销规定》已组织听证会听取社会各界的意见和建议，进一步提高该项重大行政决策事项以及规范性文件制定的科学性、民主性、可执行性。

    四、建立联合机制，打击冒用居民身份证件虚假注册违法行为。

    我委已与市公安局局经侦支队、市国税局稽查局建立了针对虚假注册专项行动的信息快速查询、案件线索即时互通等工作机制。在现场打击过程中，三部门联合行动，各司其责，从刑事打击和行政处罚等方面形成了全方位、立体化的打击态势。

    五、加强宣传，提升大众的自我保护意识。

    （一）我委加强与商业银行的沟通，要求银行在发放U盾时，提醒市民加强自身个人数字证书的保管。加强对数字证书及数字签名重要性的宣传，提升大众对于数字签名的风险意识。

    （二）市公安局进一步规范居民身份证遗失后到公安机关报案的处置流程。对居民身份证遗失后到公安机关报案的处置流程进行规范，对遗失身份证后可能带来的法律风险以《告知书》的形式告知失主，并指引失主将有关身份信息录入“失效居民身份证信息系统”。

    感谢您对防范商事登记中冒用居民身份证工作的关心，欢迎再提宝贵意见，并多加指导和监督。

    深圳市市场和质量监督管理委员会

    2017年9月20日