提案第 20170101 号

    标 题： 关于促进跨部门行动，构建社会共治大格局，打通深圳社区健康管理“最后一公里”提案

    提 出 人： 房涛、钟丽梅、陈志洪、王雪、陈锦华、彭琛、孙亚华、张洪

    办理类型： 主办会办

    主办单位： 民政局

    会办单位： 卫生和计划生育委员会

    内 容：

    一、背景和意义

    2016年8月26日，中共中央政治局审议通过了“健康中国2030”规划纲要，是今后15年推进健康中国建设的行动纲领，以普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业为重点，把健康融入所有政策，加快转变健康领域发展方式，全方位、全周期维护和保障人民健康，加快形成有利于健康的生活方式、生态环境和经济社会发展模式，实现健康与经济社会良性协调发展。

    与此同时，中共中央总书记、国家主席习近平发表重要讲话强调，没有全民健康，就没有全面小康。要把人民健康放在优先发展的战略地位，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦打下坚实健康基础。

    “十二五”期间到2014年末，我国流动人口达到2.53亿人，深圳就是一个外来人口严重倒挂的城市，现在户籍人口367万，常住人口含户籍户口1077万，管理人员2000万。

    深圳，作为全国外来建设者最为聚集的城市之一，这样大规模人口流动带来巨大的健康挑战，对城市的人口健康现状、疾病传播方式以及医疗保健制度和相关政策产生了重要影响。因此，对于城市人口的健康管理和服务是推进健康深圳建设的重要方面。

    世界卫生组织定义“健康乃是身体、精神和社会适应三方面的完好状态，而不仅仅指没有疾病或不虚弱”。1986年，健康促进的理念应运而生，第一次健康促进国际大会在加拿大渥太华召开并发表了《渥太华宣言》，对健康促进作了如下定义：“ 健康促进是指促进人们控制和改善他们自身健康的过程”。健康促进的基本内涵包含了个人行为改变和社会行为改变（环境改变）两个方面，并重视发挥个人、家庭和社区（社会）的健康潜能。显然，健康促进已经超出了卫生医疗的范畴，而与经济发展、环境建设、社会福利、社区发展等产生紧密的联系，健康促进扩大社会动员的力量和团结不同利益攸关方争取实现可持续健康和福祉的潜力是巨大的。为了充分发挥这种潜力，政府必须确保以社区为中心的做法始终与自上而下的干预措施同样存在，而且社会必须通过新的伙伴关系增强民众的权能，以便积极实现可持续发展目标。

    二、问题和反思

    城市社区健康促进活动涉及各个部门，规模大，覆盖广。当我们结合健康促进的理念进行深入分析，会发现以下几个突出的问题：

    （一）覆盖人群：缺乏“全人群”概念

    现行的健康促进工作采用的是重点人群覆盖的方法，如民政系统的优先服务对象是弱势群体，各不同部门针对不同人群开展针对性工作，尚未形成以整个人群和社区为基础的“大健康”概念。

    我国的健康促进事业开始转向以个体行为干预为主，普及健康知识、倡导健康生活方式、提高个体预防疾病的能力，成为健康促进工作的重点。然而以个体为基础的健康促进有一个很大的局限，就是难以影响到社区的弱势群体。这些弱势人群不同程度地面临更多的健康问题。例如，贫困人群长期缺乏营养的膳食和良好的居住条件，生活贫困往往导致个体在生理和心理层面产生一系列应激行为，如摄入高热量食物、吸烟酗酒等，对免疫系统产生负面影响，其发生疾病的概率要明显高于一般人群。这些弱势群体由于社会地位、经济条件、文化限制等种种因素，往往由于缺乏条件而比一般人群更难产生行为改变。这些危害健康的行为仅仅通过教育宣传是很难改变的,对这些弱势群体开展健康教育收效甚微，本质的原因不是他们接受信息的能力差，而是他们难以承受发生行为改变需要付出的成本。

    （二）运行机制：缺乏社区参与

    政府在推动家庭医生制度建设的实践中，十分注重服务提供者的发展（家庭医生数量、专业能力提升等），却常常忽略对服务使用者的资源的动员。家庭医生制度是医疗卫生事业从以医疗机构为中心的大投入、大消耗模式向以社区和家庭为中心的预防性模式转变的关键关节，其效果直接影响本市医疗卫生服务的质量和市民的健康水平。

    众所周知，目前家庭医生制度建设面临的最大挑战是人力资源，人员配备不足、全科医生少是目前社康中心普遍面临的困境。如果要达到家庭医生制度的预防性和高质量服务的效果，显然家庭医生的数量存在巨大的缺口。而这一缺口如果仅仅依靠扩大家庭医生的人员编制，显然是不现实的。

    目前的健康促进工作整体呈现出“自上而下”的行政管理特色，由地方政府统一规划，各个职能部门分头落实。表面上所有的活动都在社区开展，但社区自身并没有主动发现健康问题、并动员自身资源来解决问题的能力。问题的根源在于基于民间的社区组织缺失，没有形成社区自我运作的机制。

    （三）工作内容：服务（产品）多样性差，健康服务专业性弱。

    目前健康促进的活动大多以健康讲座为主，以至于大家对健康促进的理解等同于健康教育。而且，健康教育的内容类同，形式单一，已经很难为居民所欢迎。在个人服务方面，仅针对局部人群的个别疾病，没有全面健康功能和健康风险评估服务。这项服务的缺失导致大多数居民对自己的健康状况和面临的危险十分不了解。显然在健康服务设置上，没有科学地分析人群从健康状态到疾病状态，再到康复状态，都需要哪些服务，这些服务由什么性质的机构来提供。

    不同的机构有不同的专业领域，缺乏跨界多交叉领域合作，没有形成多专业的力量来有效开展工作。社区缺乏一种机制来协调和分配各种专业力量，实施干预行动。

    （四）健康产业发展良莠不齐，缺乏行业标准与认证体系，由于缺乏社区信任基础，健康产业进入社区较难，未能完全引入优质的健康管理服务回应到社区需求。

    （五）缺乏培育社区健康促进枢纽型组织和优秀服务提供者的资金。与有效的健康资源未能对接，未能形成布局合理、分工合作和发展有序的慈善生态链条，这不仅造成了有限慈善资源的浪费，而且从长远上来说还不利于慈善组织的专业定位与健康促进发展规划。

    办 法：

    三、建议与措施

    （一）促进弱势群体的健康，是解决社会公平问题的重要内容。

    而唯一的办法，是将以个体为基础的健康促进转变为以人群为基础的健康促进，通过整体环境改变，引导整个社会和社区向健康的方向发展，从而带动弱势人群的健康和发展。以人群为基础的健康促进强调的是运用多种手段对环境和个体行为同时干预。

    民政部门可以在开展健康促进工作中，由于其“托底”的功能，工作的目标是保障健康公平性，促进弱势群体健康，同时提高社区解决健康问题的能力，通过大力发展社会组织，来为居民，尤其是弱势群体提供健康服务，民政为健康筹资则强调通过社会收入再分配，由第三方为弱势人群购买健康服务。

    图 3：以人群为基础的健康促进

    个体层面群体层面

    筛查； 健康教育； 健康信息传播； 社区行动； 社区环境改善；

    健康风险评估； 发展健康技能； 健康服务社会 就业促进；

    免疫 营销； 保障救助体系

    （二）只有当使用者成为有能力的、并且积极行动的健康自我管理者，家庭医生制度才会进入良性发展。

    为了动员社区力量参与家庭医生制度建设，在此向卫生部门提出以下建议：

    1、通过实地调研，了解社区动员在家庭医生制度建设中取得的成效，与社区工作人员合作，探索建立让使用者充分参与的工作系统，厘清志愿者、同伴教育者、健康顾问及家庭医生之间的合作关系，探索建立以家庭医生为核心的多层次社区人力资源系统。

    2、通过购买服务引入专业社会组织，以项目化的方式，开展“动员社区力量开展家庭健康服务”试点工作，并及时评价其成效，总结经验，为推广奠定基础。

    3、委托专业社会组织开发针对社区志愿者、同伴教育者等的能力建设，开发标准化课程，尤其是对同伴教育者建立规范的招募、培训和评价系统，使其成为家庭医生制度中重要的人力资源。

    4、在未来探索建立市卫生系统购买社会组织服务的机制，包括设计服务系统、制定价格标准、开展招投标工作等，使社会组织参与社区卫生服务常态化、规模化。

    社会组织的参与将有效地弥补医疗机构在开展社区动员方面的局限，形成与医疗机构合作对接的机制，大大降低社区健康促进的成本，提高家庭医生和社区卫生服务机构的工作效率。

    （三） 推动政府跨部门、公益组织、企业合作机制创新。 深圳市慈善会已推动成立以慈善引领行业发展的深圳市首个社区健康促进联盟，形成联盟化+品牌化+专业化+产业化的合作机制，优化慈善生态格局的内在要求。

    如建立首个健康类社会影响力投资基金--“大健康慈善基金”，引导社会资本持续对健康领域标杆项目进行可视化评估及投资，为众多健康领域公益项目带来了源头活水，专项投入，重点扶持和孵化生命健康管理、健康干预和养护、中医药健康服务、体育医疗康复、健身休闲运动、健康文化类的社区健康公益项目。并借助商业模式解决社会问题，发挥金融杠杆和保险保障作用，让公益慈善具备输血和造血功能。

    同时，推动建立中国健康产业B型企业（或社会企业）标准化认证体系，联合具有社会使命的企业聚合成中国B型公司大型初始社群，以全球最为规范的实践标准公开评定，更易吸引具有道德观念的消费者，建立品牌公信力，保护社会“使命”不偏离，打造中国健康产业最具社会价值影响力的典范工程，联合政府、学术、金融、公益机构等各方，围绕行业标准，推出相关配套制度，建立成果投资人、投资人、服务提供方、受益人（项目参与方）、第三方审核等各方互信机制，优先作为慈善信托、社会影响力债券、社会影响力投资等创新项目试点，积极运用创新方式助力发展。

    总而言之，作为改革前沿阵地的深圳，应该承担这样的历史使命，在全中国率先垂范，引领社会健康促进领域的开拓与创新。各级官员应与时俱进，解放思想，为健康做出大胆的政治选择，良好治理对健康至关重要，城市和社区是实现健康的关键场所，提高全民健康素养以促进赋权和公平，需要全社会广泛参与，强化跨部门协作，调动社会力量的积极性和创造性，形成多层次、多元化的社会共治格局，从供给侧和需求侧两端发力，统筹社会、行业和个人三个层面，形成促进健康慈善事业的强大合力，以“社区慈善+健康促进”的创新模式，从社区发展的视角，以“精准慈善+健康服务”实践打通社区健康管理，即实现转化医学至家庭、个人的最后一公里，为更多人谋得健康和福祉。

    答复：

    答复单位: 卫生和计划生育委员会

    答复文号: 深卫计政案函〔2017〕8号

    答复日期: 2017年04月24日

    联 系 人: 卫生和计划生育委员会

    联系方式: 13823564996

    反馈意见:

    反馈备注:

    答复内容:

    深卫计政案函〔2017〕8号

    市卫生计生委关于市政协六届三次会议第20170101号提案汇办意见的函

    市民政局：

    经研究，对市政协六届三次会议第20170101号《关于促进跨部门行动，构建社会共治大格局，打通深圳社区健康管理‘最后一公里’提案》提出如下汇办意见：

    一、大力发展家庭医生服务

    （一）建立制度。

    今年，由我委牵头，组织专家，研究制定《深圳市家庭医生服务管理办法（试行）》以及《家庭医生服务规范》等两个文件，预计将在六月底正式出台。其中，《深圳市家庭医生服务管理办法（试行）》规定了“医疗机构应当为家庭医生服务团队配备全科医生、公共卫生医师和社区护理人员。可根据签约居民需要吸收专科医师、药师、健康管理师、心里咨询师、营养师、康复治疗师、社（义）工等加入团队。”通过引入社会组织专业人员参加家庭医生服务团队，为居民提供更全面的服务。另外，《家庭医生服务规范》规定了家庭医生服务的服务内容，包括基础服务和签约服务。在基础服务之上，家庭医生对所签约人群提供健康管理、健康教育、预约、转诊等签约增值服务。此举能更好地吸引社区居民到社康机构签约家庭医生，社康机构也能更好地管理社区居民健康。

    （二）制定目标。

    针对家庭医生服务工作，我委在多维度进行目标制定，如：全科医生总数需达到3100名、家庭医生签约服务总量需达300万以上、家庭医生团队需达到2000个以上、家庭病床总数需达到3500张以上等，确保全面推进家庭医生服务工作。

    （三）经费支持。

    我委正在积极与市财政委、市人力资源保障局等部门沟通，为家庭医生签约服务争取更多经费支持，以增加家庭医生服务团队的积极性。

    二、继续加强社区健康教育

    （一）各社康机构需严格按照《国家基本公共卫生服务规范（第三版）》要求，利用发放印刷资料、设置健康教育宣传栏、开展公众健康咨询活动、举办健康知识讲座、开展个体化健康教育等方式，对辖区内常住居民提供健康教育服务以及宣传普及医疗卫生法律法规及相关政策，切实提高居民健康素养。

    （二）鼓励社会组织积极参与，充分发挥专业机构功能，弥补社康机构在开展社区动员方面的不足，提高社区健康教育工作效率。

    三、学习借鉴罗湖医改模式

    医保支付方式改革，实现“住院保险”向“健康保险”转变。罗湖区试点“总额管理，结余奖励”的医保支付方式改革，以辖区内的签约居民为对象，在不限制签约居民就诊行为的基础上，将上一年度基本医保大病统筹基金和地方补充医疗保险基金支付总额加上本年度全市医保支出平均增长比率值，打包给罗湖医院集团，年终清算时如有结余，医院集团可以用于做好居民的疾病预防、开展业务工作及激励医务人员。这种支付方式实现了办医导向的突破性转变：医院只有关注居民的健康，做好预防保健工作，使居民少生病、少住院、少花钱，医院的经营状况才能良好、医务人员的待遇才能提高，使患者、医院和医生的利益达到趋同。

    市卫生计生委

    2017年4月24日

    （联系人：冯阳，联系电话：88113725）

    答复单位: 民政局

    答复文号: 深民函〔2017〕810号

    答复日期: 2017年06月29日

    联 系 人: 民政局

    联系方式: 82485943

    反馈意见: 满意

    反馈备注:

    答复内容:

    A

    深民函〔2017〕810号

    深圳市民政局关于市六届政协三次会议

    第20170101号提案答复的函

    房涛委员：

    您所提的《关于促进跨部门行动，构建社会共治大格局，打通深圳社区健康管理“最后一公里”》（第20170101号）提案收悉，我局为承办单位。提案详细阐述了社会组织在促进城市社区健康管理和服务中的地位和作用，分析了当前社会组织在参与城市社区健康促进中存在的问题，并有针对性地提出了解决问题的建议。感谢您对我市社会组织工作的关注和支持，针对您的建议，我局经认真研究，答复如下：

    一、我市社会组织发展的总体情况

    近年来，深圳市认真贯彻落实中央指示精神和省决策部署，积极发挥先行先试作用，利用特区市场经济发育早、社会组织发展快等优势，坚持规范管理与培育发展并重，不断深化社会组织改革发展，激发社会组织活力，有序引导社会组织参与社会治理和公共服务，初步构建了一套符合市场经济规律、具有深圳特色的制度框架、工作机制、组织体系。社会组织发展质量稳步提升，已逐渐成为经济建设、社会建设、文化建设等领域的重要力量，尤其在促进产业升级、规范市场秩序、提供公共服务、创新社会治理、倡导公益慈善、推动精神文明建设、开展对外交流合作等方面发挥了积极作用。截至2017年3月31日，全市共有社会组织11754家，其中登记8928家，备案2826家；市级社会组织3299家（含社团1563家、民非1471家、基金会265家），区级社会组织8455（含社团4278家、民非4177家）；社团5841家，民非5648家，基金会265家。直接登记的社会组织数量为3023家，占全市社会组织总数的25.71%。全市现有行业类协会815家，其中全市行业协会559家，异地商会256家，区级行业协会141家。现有社区社会组织4157家。

    二、针对有关建议事项的答复

    （一）大力发展社会组织，加大培育扶持力度。

    近年来，我市不断深化社会组织登记管理体制改革，推出一系列培育扶持措施，不断优化社会组织发展环境，使得社会组织在数量上大幅增长。

    1.加大财政扶持力度。近年来，市、区两级政府通过设立社会组织专项发展资金、公益创投、政府购买服务等方式，不断加大对社会组织的财政投入。据了解，目前我市福田、南山、龙岗、龙华、坪山、光明等区（新区）都设立了社会组织发展专项资金。我局也一直在与市财政委沟通，在以福利彩票公益金作为“种子基金”资助社会组织开展公益项目的基础上，参照中央、广东省的做法，推动设立市级社会组织发展专项资金。我局目前正在起草的我市《关于深化改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的若干措施》（以下简称《若干措施》也明确提出，要完善社会组织财政扶持政策，要求市、区政府（新区管委会）都要设立社会组织发展专项资金，引导和支持社会组织在政府重点发展领域和市场失灵领域发挥作用。

    2.落实社会组织税收优惠政策。2010年以来，我市财政、国税、地税部门联合开展非营利组织免税资格认定共8批次，认定非营利组织1404家，认定年度依法享受免征企业所得税优惠政策。改进公益性捐赠税前扣除资格审核方式，免去社会组织申报的繁琐手续，直接对社会组织进行筛选，通过审核社会组织年检、行政处罚等信息，征求税务部门意见，提供符合条件的社会组织名单，经市财政、税务、民政部门联审，2016年度共有218家社会组织享受公益性捐赠税前扣除资格。

    3.加大金融支持力度。提案中提出推动政府跨部门、公益组织、企业合作机制创新，积极探索引入社会资本、慈善信托、社会影响力债券等运作模式。这是非常好的建议，我局将会同市金融管理部门进行研究。在实际工作中，我局主动与工商银行、建设银行、中信银行等金融机构沟通协调，反映社会组织诉求，目前已在社会组织开设银行账户、验资、社工机构小额信贷等方面给予了一定的支持。我局在起草的《若干措施》中也明确提出，鼓励银行等金融机构加大对符合条件社会组织的金融支持力度。

    （二）积极推进政府职能转移和购买服务。

    近年来，我市结合行政管理体制和事业单位改革，加大政府职能转移力度，积极推进政府职能转移和购买服务，将政府承担的部分社会管理和公共服务职能交给社会组织行使，拓展社会组织发展空间。针对提案，我市各政府相关部门在开展健康促进工作中，可通过向社会组织转移部分职能和购买服务的方式，提高社区解决健康问题的能力，促进弱势群体健康。

    1.制定出台相关政策文件。2014年12月，市政府办公厅印发了《关于政府购买服务的实施意见》及《深圳市政府购买服务目录（试行）》、《深圳市政府购买服务负面清单（试行）》等两个配套文件；我局制定了《深圳市社会组织承接政府职能转移和购买服务推荐目录编制管理办法》。政府购买服务目录、承接政府职能转移和购买服务社会组织推荐目录，均实行动态管理。经社会组织自愿申请，市民政局审核并公示，目前共有574家市级社会组织编入深圳市承接政府职能转移和购买服务社会组织推荐目录。

    2.加大政府购买服务工作力度。近年来，各职能部门在市政府关于政府购买服务的相关政策指导下，加大了向社会组织购买服务工作力度，购买服务项目列入部门年度预算。据不完全统计，2016年度全市共有1553家社会组织承接了政府购买服务项目2701个，涉及项目资金8.09亿元。在我局起草的《若干措施》中，明确提出支持社会组织提供公共服务，要进一步完善政府向社会组织购买服务的制度，扩大政府向社会组织购买服务的范围和规模；保障社会组织公平参与政府购买服务，对民生保障、社会治理、公益慈善、行业管理等公共服务项目在同等条件下优先向社会组织购买；其他新增的政府购买服务事项，按不低于30%比例向社会组织购买。

    3.加强政府转移职能和购买服务的监管。完善社会组织承接政府职能转移和购买服务监管体系，对社会组织实施公共服务职能的进行全过程动态监管，规范社会组织承接行为。我局起草了《深圳市社会组织承接政府转移职能监管办法（征求意见稿）》，目前正向社会和有关部门征求意见。与此同时，推进社会组织信息公开，完善社会监督机制。在社会建设“织网工程”的总体框架下，我局正努力构建社会组织综合管理服务平台，依托该平台，政府部门、社会组织和公众均可便捷高效地获取社会组织承接政府购买服务等相关信息。

    （三）关于推动社区社会组织参与基层共治。

    近年来，我市非常重视社区社会组织建设，通过大力培育扶持，发挥其在参与社区治理中的积极作用。

    1.大力培育社区社会组织发展。2012年，市委、市政府出台了《关于进一步推进社会组织改革发展的意见》，明确提出社区社会组织实行登记和备案双轨制，降低准入门槛，简化登记程序。我局制定了《深圳市社区社会组织登记与备案管理暂行办法》，各区结合实际重点在降低登记备案门槛、简化登记备案流程、搭建孵化支持平台、加大资金扶持力度、提升管理服务水平等方面进行了一些探索和创新，较大地促进了社区社会组织的发展。截至2017年3月31日，我市共登记备案社区社会组织4157家，其中登记1331家、备案2826家。

    针对提案，若拟设立的社会组织业务范围为为社区提供健康服务且达不到登记要求的，可按社区社会组织在街道备案后开展工作。若需成立登记提供健康服务的社会组织，符合成立登记条件且经业务主管单位前置审批后，我局将依法对其予以登记。

    2.发挥社区基金会在社区治理中的作用。2014年起，我市开始探索登记社区基金会，发挥其在培育社区组织、整合社区资源、解决社区问题、推动基层自治等方面的积极作用。截至目前，全市共成立社区基金会25家。社区基金会试点改革工作被评为2015年度深圳市全面深化改革优秀项目。

    3.引导社会组织有序参与社会治理。由市委政法委（社工委）牵头，整合政府扶持资源，通过政策优惠、项目资助、资源对接、拓宽筹资渠道、入住孵化基地、场地租金减免、人才培训等方式，加大力度引导社会组织在专业性要求较高的卫生健康、矫治安帮、法律援助、纠纷调处等领域开展服务，发挥社会组织在创新社会治理、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐等方面的积极作用。

    再次感谢您对我市社会组织发展的关心和提出的宝贵建议。您的建议对推进我市社会组织参与城市社区健康促进具有十分重要的意义。希望您今后继续关心和支持我市社会组织发展，继续对我市社会组织工作提出更多宝贵的意见和建议。

    深圳市民政局

    2017年6月27日

    （联系人：吴宇鸿，联系电话：25832742）