提案第 20170160 号

    标 题： 关于鼓励民间专业志愿者救生组织发展，为深圳户外运动产业保驾护航的提案

    提 出 人： 杨子江、于伟、韩星元、李榕、余玉陶、张耀华、张少华、王丽娜、张洪

    办理类型： 主办会办

    主办单位： 市文体旅游局

    会办单位： 市政府应急管理办公室,团市委

    内 容：

    2016年11月25日，国家发布《山地户外运动产业发展规划》、《水上运动产业发展规划》，深圳作为全国户外运动的引领者，应该抓住机遇，把户外山地、水上运动产业发展成为深圳的支柱产业之一。

    然而户外运动在深圳的的发展也面临着巨大的阻力，因为和开展户外活动带来的安全责任事故对于各级政府都是棘手的挑战。这些挑战来自于几个方面：

    1. 大众观光旅游给传统管理模式带来巨大的安全管理压力；许多安全隐患得不到有效应对；安全维稳成为压倒一切的管理导向；政府尽管有鼓励发展各种户外旅游项目的政策，却往往由于安全责任问题无法真正执行。

    2. 国内专业的户外运动救生、救援、搜救体系发展严重滞后。代表中国作为“国际救生协会（ILS）”成员的“中国救生协会”没有能力支撑全国户外运动救生体系的建设，无法代表和领导中国民间的救援机构推动户外救生安全体系的建设和发展。

    3. 由于缺乏专业救援力量和国际化安全管理体系，更缺乏有效的安全管理手段，户外运动相关的法律法规和管理条例迟迟无法出台。因此在开展户外运动项目时，往往对于安全责任的界定缺乏依据，相互推诿。

    具体表现在，目前在深圳许多开展户外运动的山地、水域，大多由政府委托的当地管理公司承担管理运营。管理公司针对大众观光游客进行管理，以盈利为目的，缺乏对新兴户外运动项目的管理能力。户外运动爱好者需要使用相关场所，往往需要经过管理公司的许可；而管理公司往往以安全责任为理由禁止户外运动的开展。这种责任包括户外运动者自身的安全事故责任，以及户外运动者与其它游客之间的安全事故责任。即便户外运动爱好者愿意完全承担自身的安全责任，管理公司也会以影响其它游客的安全为由禁止运动的开展。由于管理公司的安全救生人员往往并非专业救生人员，而是依靠考证上岗的人员，救助能力非常有限。比如，中国救生协会是中国游泳协会的下属协会，只对泳池救生员进行考核发证；目前深圳海滩浴场的救生员尽管持证上岗，根本不具备海浪和潜水的救生能力；一旦稍有风吹草动，就只能封闭浴场，禁止游客下海，禁止户外运动爱好者下海。而每到逢年过节，政府各部门更是压力重重，有的甚至会劝导户外运动俱乐部不要在节日期间组织活动。推动户外运动的发展成为一句空话；由于缺乏国际标准的安全管理体系、政策法规和救援能力，发展户外运动产业在某种程度上成为叶公好龙。其实，一切运动锻炼都有安全隐患，就拿游泳池的管理来看，当有合格的救生员守护时，游泳应该是所有运动中最安全的运动之一了；但由于救生员的不职业、不专业，泳池的安全事故也时有发生；正因为目前大部分救生员以挣钱为目才考证上岗，使得游泳成为高危，因此国内很多中小学无法开设游泳课；造成大部分游客对于水上运动都拒而远之。而垄断救生员的发证，也成了少数机构挣钱的途径。

    另一方面，在中国海上搜救中心等机构的组织和支持下，目前全国各地已经发展起数百家民间志愿者救援组织；这些组织很多由户外运动爱好者组成，经常组织专业的培训和训练，已经逐步发展成为达到国际标准的志愿者救援队伍。但这些队伍相比其它国家有一两百年历史的志愿者救生队伍建设还有很大的距离。比如，英国、法国、澳大利亚等国家，海岸救生协会都有上百年的历史，有严格的志愿者训练和管理体系，有的不仅管理沙滩浴场，而且还管理近海、山地的救生救援。在深圳，深圳山地救援队和大鹏海岸救生志愿者义工队非常有代表性，引领着全国的山地救援和海岸救援。但目前这些民间队伍的发展在深圳面临着不少困难。首先是法律法规的责权不明晰；日常工作开展的合法性有待确定；只有当政府的一些部门需要民间力量支持、或者需要义工参与时，才会想起这些志愿者队伍；相比，在世界其它地方，志愿者参与到日常安全巡查是景区管理机构的必要补充。其次，这些队伍的训练设备、场地等资源得不到落实；而依靠社会捐款和政府的一些项目带来的经费，可持续发展壮大会比较艰难；同时，由于没有场地的使用权，当一些场地被封闭时，比如台风期间，必要的训练无法开展，能力无法提高。

    可以看到，民间专业志愿者救援队伍的建设是户外运动的发展的基石，安全救援队伍的能力，直接影响到安全生产环境的法规条例能否落实；而依靠公益性质的救援队伍，才能够让深圳安全救生水平与国际接轨。由于志愿者队伍不以挣钱考证为目的，能够成为真正的安全守护天使；由于志愿者本身对户外运动的热爱，才能促使其救生救援能力的不断提高。也只有建立起受过专业训练、并且坚持长期训练的志愿者救生员队伍，各个景区的安全管理水平才能彻底的提升，并逐步达到国际标准；支持深圳的户外运动发展的政策和法规，也才能真正的落地。

    办 法：

    具体建议如下：

    1. 政府应该出台条令，要求各公共景区、自然资源的承包管理单位，应允许志愿者救生队伍参与到日常的安全隐患巡查和救援工作中来。救生员只要按照专业的救生规范开展工作，应该给予免责。这将对现有的安全体系带来最快的提升。同时，要求个景区为志愿者救生队伍提供存放救生设备的场所；同时允许救生员志愿者队伍开展训练并提供日常训练的便利条件。

    2. 政府需要出台命令，在深圳的户外景区上岗的救生员，需要相应的专业资质；比如沙滩浴场需要有海岸救生员证，而不能仅仅是泳池救生证或者心肺复苏急救证；山地景区，要有山地救援证。政府应该聘请第三方机构，对于各种培训机构的培训体系进行评估、和监督。经过评估后，对于有一定标准的国际救生资质、以及达到国际标准的深圳救生训练机构的证书给予认可。

    3. 政府应该出台扶持政策，对于开展专业的志愿者救生员培训的机构予以扶持；包括租金扶持、提供设备购置经费、服装经费；并且要求各区提供配套的训练场地、以及允许在景区内建设志愿者签到处及设备存放处。

    4. 政府需要出台命令，对于专业的志愿者救生员队伍，在三防办、应急办、安监局、海事局、公安和边防部门予以备案，纳入到政府的急救体系中；对于备案后的组织，允许在自然灾害警报期间，进入封闭区域，开展训练、救援和训练工作。

    答复：

    答复单位: 团市委

    答复文号: 深团函字〔2017〕16号

    答复日期: 2017年04月28日

    联 系 人: 团市委 肖鸣

    联系方式: 15815591971

    反馈意见:

    反馈备注:

    答复内容:

    关于市政协提案第20170160号的汇办意见

    市文体旅游局,市政府应急管理办公室,：

    市政协提案第20170160号《关于鼓励民间专业志愿者救生组织发展，为深圳户外运动产业保驾护航的提案》收悉。经研究，我委汇办意见如下：

    大力推动民间专业志愿者救生组织发展是壮大户外山地、水上运动产业的重要依托，也是我市“志愿者之城”升级版建设的内在要求。救生志愿服务工作具有专业性强、危险度高的特点，尤其需要全社会高度重视，多方参与，建立科学高效的培训体系、保障机制等。团市委作为“志愿者之城”建设的主要单位，将从以下三个方面努力，推动救生志愿服务事业健康持续发展。

    一是大力宣传，形成各界重视的舆论氛围。救援工作事关人民群众的生命财产安全，不仅需要政府加大投入，积极行动，也需要广大市民的积极参与和社会各界的自觉融入。我们将积极宣传救生志愿服务的重大意义，引导市民关心救生组织发展现状，各界促进救生志愿服务事业进步，形成重视救生志愿服务的积极舆论氛围。

    二是凝聚共识，推动救生社会组织良性互动。积极构建救生社会组织之间的常态化对话沟通机制，加强社会组织，公益团队之间的内部交流，推动民间救援力量的整合提升，特别是在志愿者救生专业培训、社会组织联合行动、资源共享、集中发声等方面良性互动，加速民间救援力量规范运行、专业发展、质量提升。

    三是搭建平台，深化政府和社会组织合作联动。通过圆桌对话、访谈交流等方式，搭建起政府和社会组织合作联动的平台。建立促进行政部门、企业、社会组织、媒体、市民共赢合作的机制，引导民生和公共服务机构开门接纳救生专业志愿组织，为志愿者训练提供更全面支持，合力汇聚救生志愿服务工作持久而强大的保障力量。

    答复单位: 市政府应急管理办公室

    答复文号: 深应急办函〔2017〕76号

    答复日期: 2017年04月28日

    联 系 人: 市政府应急管理办公室 陈少平

    联系方式: 88101705，15989330920

    反馈意见:

    反馈备注:

    答复内容:

    市应急办关于市六届政协三次委员会委员20170160号提案汇办情况的函

    市文体旅游局：

    市六届政协三次会议期间，市政协委员杨子江“关于鼓励民间志愿者救生组织发展，为深圳户外运动产业保驾护航的提案”(提案号20170160)，贵局是主办单位，我办是汇办单位之一。4月26日，我办已邀请杨子江同志等代表、委员进行座谈，专门汇报了汇办情况。现将有关情况函复如下：

    一、统筹各区和有关单位加强户外运动突发事件应急宣传

    针对我市户外运动安全问题，积极推动各区和有关部门采取多种手段，加强应急宣传，增强市民和群众户外运动安全意识和技能，尽量避免户外运动安全事故的发生。

    二、统筹各区和有关单位加强户外运动突发事件应急准备

    针对我市户外运动主要集中在大鹏新区的特点，及时督促大鹏新区和有关单位做好应急救援队伍、应急预案、应急救援物资装备和应急演练等应急准备工作。

    针对大鹏海域户外运动事故多发、频发，我办已商海事部门，参照蛇口、宝安、盐田等三个海事救援机构的设置，今年着手筹备建设大鹏海事救援机构。目前，市政府办公厅正在专题研究，并组织有关部门进行现场选址察看。

    三、做好较大级别以上户外运动安全事故应急处置的综合协调工作

    按照我办工作职责，当发生较大级别以上户外运动安全事故时，及时参与协调有关单位和专业力量进行应急救援。

    四、工作建议

    根据我办到大鹏新区专题调研情况，大鹏新区管委会及各相关职能部门共同愿望，建议市旅游部门牵头对我市户外（海上、山地）旅游运动进行立法，使市民依法参与户外（海上、山地）旅游运动活动的行为准则、使经营企业（社团）依法组织户外（海上、山地）旅游运动活动的经营管理、使政府部门依法开展户外（海上、山地）旅游运动活动的执法监管。

    此函。供贵局参考。

    深圳市人民政府应急管理办公室

    2017年4月27日

    （联系人：刘进城，电话：88101062）

    答复单位: 市文体旅游局

    答复文号: 深文体旅函〔2017〕 352号

    答复日期: 2017年06月14日

    联 系 人: 市文体旅游局

    联系方式: 13590492900

    反馈意见: 满意

    反馈备注:

    答复内容:

    尊敬的杨子江委员：

    您提出的《关于鼓励民间专业志愿者救生组织发展，为深圳户外运动产业保驾护航的提案》已收悉。我局对此高度重视,经认真研究后,认为您提出的建议非常衷恳,现就您提出的有关事项答复如下:

    一、关于政府出台条令，要求各公共景区等允许志愿者救生队伍参与日常安全隐患巡查等工作。

    救生工作是各公共景区、自然资源的承包管理单位的法定义务和职责，同时，我局鼓励有条件的社会力量成立相关户外运动救援机构，多渠道充实我市户外运动救援保障体系。对于志愿者救生队伍参与景区日常安全巡查维护，我局鼓励各公共景区管理单位创造条件发挥志愿者作用,但在目前简政放权的形势下,无法将此作为法定义务赋予各管理单位。另外,我局每年均有固定的体彩公益金用于扶持体育社团发展,我局鼓励户外运动救援机构或社团发挥其专业优势,积极申请运动安全方面的项目,补充完善我市户外救援力量。

    二、关于政府需要出台命令，要求深圳户外景区上岗的救生员需要相应的(国际)专业资质。

    政府部门鼓励户外安全工作员人积极取得专业救生训练机构的证书，特别是国际机构的认证资格证书，同时，鼓励企业优先录用有国际专业资质认可的救生员。在目前简政放权的政策背景下，暂时无法通过行政命令的方式，要求户外景区救生员需要相应的（国际）专业资质。下一步，我局将结合您提出的建议，进一步完善户外景区上岗救生员的相关审核程序和条件，不断提升户外景区救生员队伍的能力。

    三、关于政府应该出台扶持政策，对于开展专业的志愿者救生员培训的机构予以扶持。

    在推动户外运动项目规范化过程中，我局加强对相关体育社团组织的指导，促进户外运动有序发展，同时鼓励有条件的社会力量成立相关户外运动救援机构，多渠道充实我市户外运动救援保障体系,如深圳市户外登山运动协会组建成立深圳山地救援队。

    下一步，我局将继续加强户外运动科学健身知识和安全意识宣传，每年通过报纸、网络及其他新媒体等方式，广泛传播户外运动科学健身知识和安全意识宣传。同时，每年还定期开展全民健身大讲堂，聘请户外运动专家向市民讲授户外运动知识，推进户外运动的安全教育，增强参加户外运动人员的安全防范意识，树立科学健康的户外运动理念。

    最后,感谢您对文体旅游局工作的关心和支持!

    专此答复。

    深圳市文体旅游局

    2017年4月5日