提案第20170340号

标题：关于在我市设立公设辩护人制度的提案

提出人：民革深圳市委会

办理类型：承办

主办单位：深圳市司法局

会办单位：

内容：

一、关于公设辩护人

公设辩护人是指专门从事刑事法律援助辩护工作的公职律师。公设辩护人只是公职律师的一种，只是这一称呼较好地体现了其工作内容、性质等特点。公设辩护人是专门或者主要从事刑事辩护，不同于从事民事、行政诉讼代理工作的律师，也因此区别于从事其他种类工作的公职律师。公设辩护人提供辩护服务的对象无需支付公设辩护人费用，即公设辩护人不能收取其服务对象的费用，相对于辩护对象来说，公设辩护人所从事的辩护工作是免费的，即性质上属于刑事法律援助性质，这一点明显区别于私人律师从事的辩护工作。公设辩护人的收入或薪资来源于国家，公设辩护人的收入不是来自于其服务对象即私人。公设辩护人具有双重身份，一是在为被告人、犯罪嫌疑人提供辩护时，是一名律师，必须遵守律师所应遵守的有关规定；二是政府公务人员，当公设辩护人没有提供辩护时，其实就是一名公务人员，必须遵守公务人员必须遵守的规定。

二、设立公设辩护人制度的必要性

1996年和2012年我国对《刑事诉讼法》相继进行了修改,借鉴了当事人主义诉讼模式的一些元素,直接引起辩护制度的变革，增强了庭审的对抗性，强化诉讼程序中的控辩对抗。由此对辩护权的实施者即律师提出了更高要求。在现实庭审中，刑事辩护律师如何实现与专责、全职进行控诉的公诉人在法庭上进行有效对抗，成为刑事辩护必须解决的当务之急。我国现在通行的刑事法律援助模式是指定辩护模式。刑事法律援助律师由于是私人律师，而私人律师很少律师是专门从事刑事辩护业务。因此，其辩护水平难以与全职控诉的公诉人相对抗，导致维护受援人的辩护权有时候成了一句空话。目前在一些国家实施已久且行之有效的公设辩护人制度则可以弥补指定辩护模式的不足，可以在一定程度上实现有效辩护，从而真正维护受援人的辩护权。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提到“推进以审判为中心的诉讼制度改革”。以审判为中心的诉讼制度改革其实就是刑事诉讼制度改革，其核心就是庭审实质化。《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》还规定“完善法律援助制度”。实现庭审实质化的前提是辩护权的有效行使。目前刑事辩护率过低、辩护形式化，严重制约以审判为中心的刑事诉讼制度建立。因此必须建立法律援助有效辩护制度，从而推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革。建立公设辩护人制度，可以打破私人律师在刑事辩护法律服务市场的垄断局面。引入竞争机制，引导公设辩护人和私人律师在辩护服务方面进行正当竞争，促进辩护服务良性发展，提升辩护质量。

三、设立公设辩护人制度的可行性

我国法律法规规定，为有需要的犯罪嫌疑人、被告人提供刑事法律援助辩护服务，是政府的职责，是各法律援助机构的法定职能，这种法定职能在没有相关规定的情况下，不能让渡于其他企事业单位和社会组织。如果公设辩护人被定性为法律援助的一种模式，那么只有法律援助机构可以作为公设辩护人的管理机构。《关于完善法律援助制度的意见》第十一项“加强机构队伍建设”提到“探索法律援助队伍专业化、职业化发展模式,加强法律援助人才库建设,培养一批擅长办理法律援助案件的专业人员”。这些规定，与公设辩护人具有的特征即专业化、专职化、全职化等不谋而合。建立公设辩护人队伍，正是法律援助人才专业化、擅长办理法律援助案件的体现。司法部曾经在上海、扬州、厦门等地进行过公设辩护人制度试点工作，效果也不错。

深圳设立公设辩护人制度，无须突破深圳现有的法律援助规定。深圳发展到今天，也具备设立这一制度的物质基础，有足够人力、财力保障公设辩护人制度运行，据深圳市律师协会网站记载，仅注册律师深圳就超过1万名。深圳市公共财政对深圳市级的法律援助经费一直以来提供充足保障。深圳也具备设立公设辩护人制度的本土化环境，深圳的司法部门一直承担国家司法改革的多项任务，司法改革一直走在全国前列，也具备了适合此项改革创新的良好的司法环境。现阶段在深圳设立公设辩护人制度正当时，与我国正在推进“以审判为中心的刑事诉讼制度改革”相吻合，也可以加速深圳的法治化建设进程，对外树立深圳良好的法治形象。

办法：

建议:

一、进行相应立法，确保改革依法推进

可以先行先试公设辩护人制度，出台公设辩护人相关规定。考虑到如果采取深圳人大立法出台公设辩护人条例，程序复杂、前期调研工作量大，可以先由深圳市司法局出台规章，以市政府发文的形式，出台类似于《深圳市公设辩护人办公室办法》。通过这种方式，让深圳市司法局先行试点，通过一二年时间实践，获得一定的试点工作经验，再行考虑由深圳市人大立法。

二、明确深圳公设辩护人办公室主管机构

公设辩护人制度是刑事法律援助模式的一种，而法律援助是司法行政机关的法定职能，因此，深圳市公设辩护人办公室的设立者应当是深圳市司法局，业务归深圳市法律援助处监督管理，是深圳市法律援助处的一个二级单位。

三、明确公设辩护人选任条件、工作方式和案件范围

公设辩护人的选任条件理应严格，一般要求有一定职业年限的律师通过公务员选任方式进行录用。深圳设立公设辩护人办公室，其公设辩护人工作模式宜采用专职、全职方式。这样做的主要理由在于前文提到的有效辩护上考虑，培养专业化、职业化的公设辩护人队伍。公设辩护人受理案件范围建议与现行的《深圳市法律援助条例》规定的范围一致。避免受案范围过宽过广，主要是避免并非真正经济困难者占用国家辩护资源；另外也维护私人律师的利益，不至于引起不正当竞争之嫌。公设辩护人在一定时间内提供辩护的案件量应该制定一个合适的标准，否则代理案件过多，案件负荷量影响有效辩护，导致大量的无效辩护，失去设立公设辩护人制度的初衷。

四、建立公设辩护人的工作监督

公设辩护人并无市场机制予以淘汰或鞭策，如何确保其能发挥强而有力之辩护，是一个重要问题。这里的监督应该考虑二方面：一是对公设辩护人的监督，主要从年度考核等方面考虑，入门的门槛设置、平时的工作考核应该按照政府中公务员的考核进行。二是案件质量监督。这要从辩护专业角度进行考虑，可以借鉴律师协会等专门机构制定的质量标准进行考核。

五、深圳公设辩护人运作模式和机制评估

在现有的刑事法律援助制度运行基础上，无需进行大规模改变。以资金来源、管理监督、业务范围等角度讲明公设辩护人组织架构。公设辩护人办公室以公设辩护人为中心，围绕辩护工作进行岗位设置，努力做到一个高效、运转良好的办公体系。公设辩护人工作模式可以参考深圳的法官、检察官工作模式，即有助理、行政辅助人员等，公设辩护人专责辩护人职责，提升工作效率及质量。建议在试行一至二年后，要进行评估，看看指定辩护的刑事法律援助模式与直接雇佣的公设辩护人模式哪个更能提升有效辩护。