标 题： 关于以供给侧改革推动养老服务业升级发展的提案

提 出 人： 民进深圳市委会

办理类型： 承办

主办单位： 民政局

会办单位：

内 容：

一、背景

当前，深圳正加速走向人口老龄化，截至2016年初，全市60周岁以上老年人口共计62.47万人 ，其中户籍老年人23.68万人 ；从供给角度看，“十二五”末，全市养老床位总数达8359张（含社区老年日照场所床位），较“十一五”末新增4762张，增幅132.4%。表面上看全市养老服务业快速发展，产业规模不断扩大，服务体系逐步完善，但实际上却面临供给结构不尽合理、市场潜力未充分释放、服务质量有待提高等问题。随着老龄化程度不断加深和人民日益增长的美好生活需要，老年群体多层次、多样化的服务需求持续增长，对扩大养老服务有效供给提出了更高要求，迫切需要以供给侧改革推动养老服务升级发展。

二、我市养老服务业发展存在的供给侧问题

（一）供需失衡

1.设施建设滞后于老年人口发展。截至目前，深圳供给的机构养老床位总数7116张（不含社区老年日照场所床位）。根据“9073” 的建设要求，按照覆盖3%的户籍老年人口（23.68万）计算，供需基本平衡。但若按照覆盖3%的常住老年人口（62.47万）计算，则存在床位缺口。

2.供给结构缺陷。目前已有居家养老服务机构82家，面临的最大挑战是服务专业化水平低；社区养老方面，目前全市共有社区老年人日间照料中心89个，但遗憾的是社区老年人日间照料中心未能真正发挥养老功能，大多沦为社区活动场所；机构养老方面，与医疗、互联网结融合不够。大多数养老机构服务能力差，只能为自理老人提供一般性生活照料，为失能失智和高龄老人提供康复护理的能力欠缺。

（二）市场机制难以发挥作用

深圳养老服务床位供给以政府供给为主，社会办养老服务机构偏少，社会化养老服务体系发展不足。目前全市共有养老机构31家，其中公办22家，民办9家，民办养老机构只占养老机构总数的29.03%，由于社会资本和社会力量的参与不足，导致市场活力未被充分激发，市场机制难以发挥作用。

（三）发展环境有待优化

1.串联审批。养老服务市场准入涉及规划、土地、建设、消防、环评、食品卫生、医疗、医保等，主要手续齐备后，再由民政部门发放养老许可证。办理消防又需要完备的规划、土地、建设手续。这种串联审批，互为前提，互相掣肘，效率低下，制约了供给活力。

2.消防验收备案门槛过高。有些标准明显脱离实际，如按照《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）规定，老年人建筑不应超过3层，养老服务设施面积超过500平米必须有自动灭火装置，等等。照此要求目前大部分养老服务设施都无法通过消防验收。

3.专业人才短缺。现阶段我市养老服务业人才培养存在规模小、层次单一、质量参差不齐、职业化晋升途径不畅等问题，据统计，深圳现有养老服务机构工作人员总数1922人，其中管理人员298人，护理人员966人，其他专业技术人员275人，护理人员专业技能相对短缺，多数养老机构不能按照国家和省的规定配备管理和服务人员。

4.邻避效应明显。在人口日益老龄化社会背景下，让老人在熟悉的环境和社区中生活，方便子女探望，能解决很多“陌生人社会”的弊端。因此，发展社区养老服务具有较强的合理性。然而，深圳在大力推进社区养老服务建设时，却发生了较多的“邻避效应”事件，遭到了不少居民的反对和抵制，在一定程度上会影响养老服务业的均衡发展。

办 法：

三、推动我市养老服务业转型升级的建议

深圳要推动养老服务业转型升级的根本出路在于推进供给侧结构性改革，减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构与需求结构的适应性。

（一）深化以体制机制创新为核心的放管服改革

一是降低准入门槛。建议设立营利性养老机构，应按“先照后证”的简化程序执行，在工商行政管理部门办理登记后，在辖区民政部门申请设立许可。在民政部门登记的非营利性养老机构，可以依法在其登记管理机关管辖范围内设立多个不具备法人资格的服务网点。非本地投资者举办养老服务项目与当地投资者享受同等政策待遇，当地不得以任何名目对此加以限制。

二是精简行政审批环节。养老服务市场准入涉及规划、土地、建设、消防、环评、食品卫生、医疗、医保等，主要手续齐备后，再由民政部门发放养老许可证。办理消防又需要完备的规划、土地、建设手续。这种串联审批，相互掣肘，效率低下，建议相关部门将养老服务机构行政审批由串联改为并联，相关部门各负其责，不得互置前提，进入政务服务大厅，推行首问负责、一门受理、现期办结。

三是多层次合力构建养老与老龄工作大格局。养老服务具有基本的公益属性，涉及退休、社保等宏观政策，牵涉医疗卫生、金融保险制度，也与城市规划、土地供给等密切相关，政府各有关部门应当承担相应的责任，土地供应也应当以行政划拨为主。鉴于养老服务业发展面临的诸多问题，单靠市场力量无法解决，单靠政府某一部门的努力也无法解决，必须发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，强化政府和部门的主体责任。 对此，建议进一步增强市、区老龄委力量，优化市、区老龄办工作机构设置，加大统筹协调工作力度，积极构建养老服务与老龄工作大格局。

（二）充分发挥市场在资源配置中的决定性作用

一是促进社会资本参与。提请发改、民政和相关部门引导社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式，参与养老服务业。鼓励采取特许经营、政府购买服务、政府和社会资本合作等方式支持社会力量举办养老机构。加大对民办养老服务设施的建设补助和运营补贴力度，对服务失能老年人的补贴标准应予以适当倾斜。对提供相同服务的经营性养老机构应享受与公益性养老机构同等补贴政策。

三是优化资源配置。提请规划国土部门将住宅小区配建养老服务设施的责任和义务写入土地出让合同。在设计审查、交付验收等环节征求民政部门意见，凡是没有按照规定配建养老服务设施的，不予核发《建设工程规划验收合格证》。对现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，举办养老服务机构，经批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内土地使用性质可暂不作变更。

（三）增强养老服务有效供给的若干途径

一是把人才建设作为养老服务提质增效的突破口。提请人社和民政部门制定符合我市市情的养老服务专业人才发展规划；将养老护理员纳入企业新型学徒制试点，创新办学模式，在深圳开办集学历教育与岗位适应性培训、继续教育为一体的养老特色学院，打造梯次分明、结构合理的养老服务职业化人才队伍；建立养老服务人才职业登记和激励制度，对养老服务从业人员实行全市统一登记管理并建立养老服务从业人员信用评价体系，作为今后评职、晋级、提薪、转岗的重要依据。将养老服务人才纳入技能人才引进紧缺职业目录、城市积分入户和人才安居政策范围内。

二是加快建立医养结合绿色通道。提请卫计和民政部门支持养老机构开办老年病院、康复院、医务室等医疗卫生机构，将符合条件的养老机构内设医疗卫生机构纳入基本医疗保险定点范围。鼓励符合条件的执业医师到养老机构、社区老年照料机构内设的医疗卫生机构多点执业。开通预约就诊绿色通道，推进养老服务机构、社区老年照料机构与医疗机构对接。

三是探索建立长期护理保险制度。提请人社、民政、卫计等部门联合制订出台建立长期照护保险的政策，明确长期照护保险的制度定位、保障人群、筹资来源、保障范围、标准和流程等制度关键内容。将长期照护保险定位为社会保障制度的重要组成之一，满足人民群众基本的长期照护保障需求。形成多元化的保险筹资模式，推动解决失能人员基本生活照料和相关医疗护理等所需费用问题。力争到“十三五”末，深圳能基本建立起长期照护保险体系。

四是实施“标准+”养老服务创新。加紧制定包括养老服务基础通用标准、服务技能标准、服务机构管理标准、居家养老服务标准、社区养老服务标准、老年产品用品标准等在内的养老服务标准体系；通过培训、论坛、讲座、展览等多种形式，加大养老服务标准化工作的宣传力度，力争使养老服务标准落实到行业管理和经营服务的各个环节，提高全行业实施标准的自觉性；提请市监和民政部门推动成立“粤港澳大湾区养老服务标准技术联盟”，为我市养老服务标准化建设注入新的活力。

五是拓宽养老服务投融资渠道。提请金融业主管部门采取鼓励社会资本采取建立基金、发行企业债券、社会影响力债券等方式筹集资金，用于建设养老设施、购置设备和收购改造社会闲置资源等；探索养老互助保险等新商业模式，降低参与者的成本，并助力构建互助互信的老龄文化；鼓励银行业金融机构以养老服务机构有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产和应收账款、动产、知识产权、股权等抵质押，提供信贷支持，满足养老服务机构多样化融资需求。