提案第20180351号

标题：关于加快推进TOD开发模式的提案

提出人：高旭敏

办理类型：主办会办

主办单位：龙岗区

会办单位：规划和国土资源委员会

内容：

TOD模式以公共交通为依托，强调土地的综合利用，把商业、居住、文化、办公及公共设施等功能混合于公共交通站点周边适宜的步行范围内（一般不超过600米），中心设有商业设施和公交站点，保留大量的绿化开敞空间，创造良好的步行环境。典型的TOD一般分为五个功能分区，分别为：核心商业区、居住区、办公区、公共空间、次级区。

一、TOD开发模式现状

TOD的实践应用非常广泛，既有发达国家城市，如丹麦哥本哈根、日本东京，也有发展中国家城市，如巴西库里蒂巴；基于轨道交通车站的，如哥本哈根手指形态地铁走廊开发模式，也有基于BRT线路的，如巴西库里蒂巴的BRT“三分道路开发模式”。尽管TOD起源于郊区化进程中的美国城市，但是TOD对小汽车出行的遏制、对土地的集约利用、对生态化和人性化开放空间的关注等理念，符合了各个国家城市可持续发展的共同趋势。其中最为典型的案例地区为日本和香港。

日本

东京是全亚洲与日本最早有地下铁路线开通的城市（1927年12月）。目前共有13条路线，230个车站，路线总长（不含与私营铁路直通运转的路段）312.6公里，每日平均运量将近1100万人次，发达程度居世界前五名。每条路线都与环状运行的JR（JapanRailway）山手线上车站交会，其中包括几个JR、私营铁路与地下铁路线共同汇集的大型转运站（像池袋、新宿与涩谷）。许多路线并与部份JR线及其他私营铁路线相互直通运转，整体服务范围涵盖东京都、神奈川县、埼玉县与千叶县。

《第三次东京都长远发展计划》提出“结合轨道车站的各级商业中心强化土地的高强度利用”，在规划引导下，经过多年的发展，东京市围绕轨道交通的土地开发模式存在着高强度、高密度以及交通量高度集中的特点。仅距城市中心半径20公里的范围内就聚集着800多万人口，东京轨道站点周边都实行高强度开发，强度最高的银座容积率接近15，容积率最低的也达到5。

香港

尖沙咀地铁站周边地区开发，尖沙咀商业商务区和滨海旅游区1.5平方公里，建筑总量达378万平方米，混合了商业、酒店、居住、办公、文化多种功能，满足各类人群的需求，同时现状地下通道约2500米，近6000米的室内步行通道(如海港城)，43个出入口连接62栋商厦，9个公交枢纽和密集的公交站点，86条线路途经,保证了建筑内上下班、购物和旅游人流舒适、高效的交通环境。

香港轨道站点开发设计采用精品设计、以人为本、绿色低碳、便利便捷、设施完备实现其综合开发效益，建设中的西九龙高铁站，设于西九龙文化区旁，毗邻九龙站及正在兴建的九龙南线九龙西站，目的在于通过现有铁路与中环心脏地带紧密相连，配合九龙站新的商业发展，将西九龙打造为重要的商业中心及铁路枢纽。

深圳现状

目前国内还未出现应用TOD开发模式的优秀案例，深圳作为改革开放的前沿地区，率先做出了相关探索。轨道1号线购物公园站和会展中心站之间建设了“中国首条城轨交通商业示范街”——“连城新天地”，全长1.5公里，贯穿多站厅、连接多枢纽，连通沿线的办公写字楼和枢纽周边的商业综合体，提供了全新的轨道周边土地利用开发模式及交通组织模式的经验借鉴。

小结

国内城市TOD开发远不及发达国家及地区的发展，而城市快速发展和建设用地日益紧缺的矛盾，导致城市亟需从“摊大饼式”向“三维立体式”转变。TOD开发模式是最为适合我国基本国情的一种城市开发模式。

二、目前存在的问题

现有轨道枢纽周边地区土地开发主体各自为政，立体交叉空间权属不明晰，空间连廊使用度低，地下空间功能单一，地上地下空间不衔接，立体空间与交通节点不对接，立体空间与周边建筑的空间组织较差等问题存在，且未研究出适应深圳地区城市发展的TOD开发模式。

另外，我国城市规划的政策与规范的限制，以及制度的不足，也是导致TOD开发模式迟迟得不到广泛应用的重要原因。《深圳市城市规划标准与准则》的制定虽然参考了《香港规划标准与准则》，但内容仍然存在较大的不同。《香港规划标准与准则》是技术政策文件，列明各类土地用途在设施配置方面的标准。香港在技术标准中把方方面面的条款都研究的非常深入，而且以弹性标准为主，没有相关定量的约束，实际规划中以规划研究加以辅助详细论证科学性及可行性，并且每年会多次修订标准，不断根据新的动态更新。香港的开发控制体系是通过法定和非法定的方式实施发展管制。《深标》与之对比具有一定的差距性，多以刚性标准为主，导致实际编制各层级的规划过程中较为机械化地执行相关条款，且修编的频率较低。

办法：

（一）以轨道发展为契机，建设枢纽地区立体城市系统

平湖枢纽及大运枢纽是龙岗区最为重要的两个综合交通枢纽，具有重要的片区辐射带动作用。探索枢纽及周边用地地上与地下统筹开发模式，重点研究枢纽立体开发模式应用，统筹地上、地面、地下三维立体空间规划建设，建设竖向分层立体、横向互联互通的城市空间系统，最大限度节约集约利用空间资源，打造龙岗区东西两个城市综合体标杆。

（二）更新相关城市规划标准与准则，优化协同工作机制

针对TOD开发模式的需求，对现有《深标》进行研究，提出相关标准的修订建议，同时也应突破创新现有的政策，鼓励TOD开发模式，给予相应地价优惠政策或其他扶持政策，从规划到用地方面创新服务政策，突破现有政策桎梏。