提案第20180373号

标题：关于全面提升政务信息化技术水平,推动深圳城市治理体系和治理能力现代化的提案

提出人：民革深圳市委会

办理类型：主办会办

主办单位：市府办公厅

会办单位：市经贸信息委

内容：

十九大报告继续强调了推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，落实到深圳市应该是推进城市治理体系和治理能力的现代化。然而以深圳当前的政务信息化工作水平，要实现这一国家总体目标却令人难以抱有信心。

2017年的调研中我们发现，现有政务信息系统就拖了“强区放权”改革的后腿：信息系统无法直接支持市级事权下放到区级政府，致使区级部门在承接市里下放的事权时心有余而力不足，尤其是在专业性较强的工作领域更是如此。虽然造成这一状况有诸多原因，但政务信息系统的技术落后，无疑是最重要的一个。深圳市全面开展政务信息化工作已有二十多年时间。坦率讲，除了一些基于互联网的社会服务系统外，深圳现在的政务信息化落后于社会管理治理实际需求已是事实，基本无法完成推进城市治理体系和治理能力现代化的任务，与深圳当下的社会经济发展水平完全不相匹配。

概括说来，当下深圳政府各部门的政务信息系统主要是“面向管理者”类型。此类系统以管理事务逻辑为中心，服务于管理工作，对于被管理对象来说，主要是采集管理者最关注的“里程碑”信息及结果信息，并不关注被管理对象发展的过程性信息。系统建设的技术原则是“以管理者为中心，被管理对象信息服务于管理工作”。用通俗的话说，这种系统的技术思想具有“官本位”色彩，其定位只是服务于传统“人治”管理的电子工具。功能上只实现了传统人工管理作业的电子化，主要应用于部门收集、传递、存储政务信息，尚处于信息化工作的初级阶段，其系统和数据都难以跨部门、跨专业使用。

事实上这种“面向管理者”的政务信息系统，不光难以支撑强区放权改革，即使在支持目前城市精细化管理工作时也往往有捉襟见肘的现象发生。以市政基础设施建设为例，由于信息系统缺少对管理对象信息的全生命周期管理，政府对工程习惯于进行断面式、样本式监管，没有构建起覆盖规划设计、建设施工、运行管养等诸环节的无缝贯通“全程作业留痕机制”，致使“建设质量终身负责制”在隐蔽工程上难以落实。我们的城市管理方式因此被社会诟病为“重审批，轻监管”、“重建设，轻养护”。如果我们政府的信息化工作水平不落后于社会经济发展速度、能够胜任城市精细化管理要求的话，其实完全不该被戴上这些不好看的帽子。

“面向管理者”信息系统的另一个弊端是会制造信息孤岛：各部门业务系统即便管理对象属于同一个领域，但由于各系统只关注自己的管理逻辑，而不注重对被管理对象信息的完备描述，致使不同业务系统出现信息难以互补、共享的问题。从纵方向看，上下游环节间信息资源传递不完整不畅顺；横方向看，左右相邻部门信息难以互连互通实现共享。

与“面向管理者”型系统相对的是“面向管理治理对象”型系统。这类系统与“官本位”服务于管理者不同，其以服务于管理治理对象为指导原则，因此可以说是“民本位”的信息系统。该类系统以注重管理治理对象的结构及发展逻辑为技术特征：对管理治理对象和服务目标进行全生命周期的模型描述刻画，记录这些模型发展全生命周期的信息变化。事实上，对管理治理对象进行模型化描述，正是大数据时代信息系统的重要技术特征，自然也是政务信息系统实现智能化的必备基础。换言之，在现代化城市治理体系中，若不对城市管理治理对象进行模型化描述，政务信息系统就无法实现智能化。因此我们应该认识到，完成深圳政务信息系统由“面向管理者”型向“面向管理治理对象”型升级，是推进城市治理体系和治理能力现代化不可或缺的信息化手段。

在“面向管理治理对象”型政务信息系统中，各政府部门信息系统分别负责城市“管理治理对象”模型不同子集、不同“生命周期”的刻画描述和信息维护，全部政务信息系统中的模型子集构成完整的城市“管理治理对象”全生命周期模型。系统模型的唯一性既保证了各政府部门信息系统主体信息不再冗余、重叠，也保证了各个系统之间信息的无缝共享与传递；即便是不同部门的信息系统分别自主建设开发，只要其系统核心模型符合城市“管理治理对象”模型规范，信息孤岛现象也将从根本上被彻底消除。

围绕城市“管理治理对象”模型，电子政务系统可以不断开发系列的智能推理模块，以提升深圳政府信息系统的智能化水平。与此同时，另一项支撑城市治理体系和治理能力现代化的重要基础，就是城市“管理治理对象”模型的全生命周期信息管理机制：要求系统构建起跨部门、专业的模型信息维护“全程留痕机制”。虽然这对传统的管理理念和技术都是极具挑战性的任务，但它却是依托互联网技术建立开放式、服务型政府的重要技术基础。在围绕城市“管理治理对象”模型的“全程留痕机制”支持下，覆盖全社会方方面面的信息“全面连接”也将水到渠成的实现：在“全程留痕机制”下，不光各级政府部门之间的信息分布式处理更加安全可靠，跨部门的管理协调也将因责任归属清晰明确而变得越来越简单；也因为“全程留痕”使所有的作业均可“复盘”，从而全面落实相关工作的“事后监管追责”也成为可能，这将大大促进政府从粗放式管理向精细化治理模式转化。

由此可见，在“面向管理治理对象”的新时代政务信息化工作中，“管理治理对象”模型信息分布式维护的“全程留痕机制”是一项重要的支撑技术。当下流行的“区块链”核心技术思想，恰恰是实现分布式信息处理“全程留痕机制”的可行路径。区块链技术因其具有分布式、不可篡改、全程留痕等特点,得到了金融业界的高度重视，目前已成为金融科技的重要底层技术。可以预见，在新时代政务信息系统建设中，“区块链”技术也将扮演重要角色。希望政府能够抓住机遇、下大气力，开展“区块链”技术在政务信息化方面的应用研究，让深圳的政府信息工作再次走在全国城市排头兵的位置。

办法：

回首深圳早年的政府信息化建设工作，对于曾居全国前列的深圳来说，政务信息化应用走到这样的局面，不能不令人遗憾。我们根据十九大报告提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的任务，对深圳政务信息化建设方面的问题做了一定的调研分析，并根据分析结论建议由市委、市政府主要领导牵头成立工作组，开展下述工作：

一、全面调查总结深圳市政务信息系统应用情况、分析实有技术水平，梳理各部门信息系统管理的各种被管理对象数据状态，消除政府“购买信息服务却不掌握全过程数据”的状况，研究设计由“面向管理者”型系统向“面向管理治理对象”型系统升级的路径与方案；

二、在管理治理对象模型化描述相对容易的城市交通管理、地下管网建设等重点工作领域，组织力量梳理收集管理治理对象结构及过程化数据，尝试建设“面向管理治理对象”型信息化系统。在地下管网建设领域研究探索以“区块链”技术支持构建起覆盖规划设计、建设施工、运行管养等诸环节的无缝贯通“全程作业留痕机制”，为在隐蔽工程上落实“建设质量终身负责制”提供技术保障，着力改变城市基础设施领域“重审批，轻监管”、“重建设，轻养护”的局面；

三、全面推进深圳市城市信息资源开放和社会化共享，鼓励社会各界基于城市信息资源开展颠覆性创新工作，引入社会力量推进城市治理体系和治理能力现代化；同时在政务信息化系统建设环节中，建立信息全面公开机制，引入人大代表、政协委员以及公众监督力量，保证信息化系统建设工作在阳光下顺利展开。