提案第20180377号

标题：关于创新政府监管,引领分享经济新业态的提案

提出人：民革深圳市委会

办理类型：承办

主办单位：市交通运输委员会

会办单位：

内容：

创新，是人类社会的永恒主题，意味着将新知识适用于产业发展，亦可能引发市场、社会结构的重大变革。目前以分享经济为代表的创新实践受到了普遍关注，在带来诸多益处的同时，也对政府监管产生了挑战。为了使监管与创新能够尽量保持同步，政府要在充分了解创新特征的基础之上，处理好是否监管、何时监管、监管方式的选择、监管时限的设定以及监管实施效果的评价等问题，从而实现创新和监管的良性互动。

2016年李克强总理的政府工作报告首提“新经济”一词。近年来，新经济的重要代表——分享经济的表现尤为突出，特别是我国分享经济创新活跃，在一些领域走到了世界前列，培育了一批创新创业型企业。2016年，我国分享经济实现市场交易额达3.45万亿元，同比增长103%，参与分享人数达6亿，提供服务者人数约6000万。预计未来几年分享经济将保持年均40%左右的增长，到2020年，分享经济交易规模占GDP比例将达10%以上。

一、深圳分享经济现状以及创新监管的意义

深圳民革的专家学者长期关注以共享汽车和共享单车为代表的分享经济及其政府监管。两个月来，民革市委就此课题密集调研了相关政府部门和企业。

调研显示，深圳是分享经济“用户大市”，2017年7月深圳各共享单车企业累计注册用户2120万，是全国移动互联网移动出行渗透率最高的城市。

遗憾的是，深圳并不是分享经济企业总部落户大市。2016年深圳分享经济企业数量仅为北京的四分之一、上海的二分之一，分享经济市值前十位的企业都不在深圳。

分享经济带来新的发展和新的体验，但也会带来新的安全和垄断等问题，对政府监管提出了新的挑战。如何探索合理高效的监管模式与手段迫在眉睫。国家层面的政策思路已逐渐明朗，2017年7月3日，国家发展改革委等八部门联合印发《关于促进分享经济发展的指导性意见》，明确提出“鼓励创新、包容审慎”的行业发展与监管原则，和此前一些地方出台的管理办法，在理念和措施上截然不同。

深圳作为国际创新城市，因创新立市、因创新强市，也应在政府监管上有所创新，以引领分享经济新业态。

二、分享经济带来政府监管新挑战

1．对分享经济的认识存在分歧。

一种观点认为，真正的分享经济应该是将个人闲置资源重新分配提高资源利用率，通过盘活已有存量减少增量。另外一种观点认为，分享经济强调使用权替代所有权，不排除通过使用型的新增量替代拥有型的旧存量。

以互联网租赁自行车（俗称共享单车）为例，虽然2017年8月交通运输部联合中央宣传部、国家发展改革委、公安部等10部门联合印发的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》明确指出，互联网租赁自行车是移动互联网和租赁自行车融合发展的新型服务模式，是分享经济的典型业态。但具体到地方，对于互联网租赁自行车是否属于分享经济的理念分歧依然很大，造成政策制定和行业监管的分歧，使得企业面临政策不确定的巨大风险。

2.老办法套管新业态，一放就乱、一管就死。

规制机关具有很强的路径依赖，总是希望将新的经济模式纳入到已有的规制机制和手段当中来。现有的监管思路，主要强调在细分市场基础上的市场准入监管，通过牌照等方式管理。而在分享经济时代，如果直接套用原有监管模式，监管效果不仅会大打折扣，更有可能扼杀新兴的经济业态。

以网约车为例。监管政策出台前，网约车极大改善市民叫车难打车贵的问题，推动了传统出租车行业改革。但是，网约车的野蛮生长也带来一系列问题，促使政府出台措施。2017年6月28日是《深圳市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》实施的节点。据统计，在政府监管之前，深圳市场上约有60万辆网约车。网约车管理暂行办法实施至今，全市共发放9000余张《网络预约出租汽车运输证》，约有1.1万名司机取得从业资格，但人和车同时匹配符合条件的不足一半。供给断崖式下降带来的后果是：供需严重不平衡，服务质量下降，乘客体验下降，平台对司机的惩罚机制难以落地，黑车回潮，叫车难打车贵重现，出租车行业改革动力降低。事实表明，人民群众对于新政带来的效果是不满意的。

办法：

三、分享经济下政府监管创新建议

1．尊重市场、包容创新，保持政府监管的谦抑性。

政府监管应当贯彻底线监管原则，“鼓励创新、包容审慎”，“宜宽不宜窄，宜松不宜紧”，防止“过度管理”。特别是针对某些暂时无法看清发展的行业，需要一定的战略性模糊，让子弹飞一会。

以互联网租赁自行车为例，互联网租赁自行车在满足公众出行需求、有效解决城市交通“最后一公里”问题、缓解城市交通拥堵、构建绿色出行体系等方面发挥了积极作用，有力推动了分享经济发展。针对目前存在的少数车辆乱停乱放、车辆运营维护不到位等问题，建议相关部门在出台监管政策之前，充分吸取网约车管理暂行办法的经验与教训，避免过多干预，以免扼杀行业发展，也便于为地方实验留出制度空间。

2．理清政府与市场的边界，将政府监管的出发点和落脚点定位于持续激励创新和改革。

在企业与政府之间，应做到政府管理“去保姆化”，行业发展市场化。政府应把监管的出发点和落脚点定位于持续激励创新和改革，引入市场竞争，并不断提升公众的满意度。

就网约车监管来说，顺应潮流积极变革，比行政指令更有效。建议相关主管部门尽快启动《深圳市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》立法后评估工作并根据评估结果提出修改意见。引导出租车与网约车融合发展，共同进步。

3．避免政府监管“泛安全化”，引导市民通过法律途径解决纠纷。

安全问题往往成为否定分享经济新业态的重要原因。以网约车为例，社会舆论和公众一般认为网约车的安全状况堪忧。事实上，数据显示网约车交通违法率与私家车基本持平，低于出租车，网约车在保障安全性方面相比出租车优势更为明显。

针对互联网租赁自行车押金安全问题，可鼓励企业采用免押金方式提供租赁服务（事实上大部分自行车已经实现免押金服务）。对于缴纳押金的用户，相关主管部门应尽义务提示风险，同时引导市民通过法律途径解决经济纠纷，避免因过度维稳制约行业发展。

4．共享共治，探索分享经济多方协同治理机制。

政府部门、平台企业、行业协会及资源提供者和消费者都是分享经济治理体系中不可或缺的主体，搭建平台、协同治理至关重要。政府监管要从专业监管转向综合监管，建立跨部门、跨区域的执法联动响应和协作机制进行协同监管。

2017年10月中国交通运输协会共享出行分会在北京成立，建议深圳尽快启动创建分享经济协会，探索共享共治协同治理机制。

5、借鉴国际经验，打造深圳分享经济示范城市。

当下，各种分享经济模式越来越成为人们不可或缺的消费平台，也成为经济发展的新亮点。据统计，英国分享经济市场达5亿英镑，英国设定将伦敦建设成为“分享经济全球中心”的战略地位，并将利兹和曼彻斯特定位为分享经济试点城市，为当地创造分享经济环境、鼓励大家分享交通、公共场所以及卫生和社保。

它山之石可以攻玉。作为改革开放的创新城市，深圳应该主动拥抱市场变化，借鉴国际经验，创新政府监管，吸引分享经济独角兽企业落户深圳，打造中国分享经济示范中心。