提案第 20180031 号

    标 题： 关于加强共享单车管理的提案

    提 出 人： 俞善敖

    办理类型： 主办会办

    主办单位： 市交通运输委员会

    会办单位： 公安局,规划和国土资源委员会,市经贸信息委,市市场和质量监督管理委员会,城管局

    内 容：

    自2016年开始，由移动互联网和自行车租赁融合发展的新型交通运营模式——互联网租赁自行车（以下简称“共享单车”）几乎在一夜之间如雨后春笋般出现在中国各大城市的街头巷尾。这一创新交通运营模式，一方面有效解决了城市交通出行“最后一公里”问题，对于缓解城市交通拥堵、构建绿色出行体系等方面发挥了积极作用，但另一方面也带来车辆乱停乱放、车辆运营维护不到位、运营企业主体责任不落实、用户预付资金风险等相关问题。

    一、共享单车发展的可行性

    党的十九大报告要求“加快建设制造强国、人工智能和实体经济深度融合，在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能”。共享单车这一创新交通运营模式依托互联网技术，通过共享运营模式提高了经济资源的使用效率，培育出相关行业新的增长动能，符合我们党关于深化供给侧结构性改革的要求。

    党的十九大报告同时要求“倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，反对奢侈浪费和不合理消费，开展创建节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区和绿色出行等行动”。共享单车不涉及燃油、煤气、天然气等不可再生资源的使用，通过绿色、低碳的出行方式，优化了交通出行结构，缓解了城市交通拥堵，更好地满足了人民群众的短途出行需求，符合我们党关于加快生态文明体制改革，建设美丽中国的目标。

    共享单车作为城市公共交通网络的组成部分，其具有共享、绿色、环保的特征，是城市多层次、多样化公共出行服务系统必不可少的环节，因此，政府相关职能部门应当鼓励并支持这一新兴事物的有序发展。

    二、共享单车在我市的发展现状及存在的问题

    根据深圳交警官方网站公布的信息显示：“共享单车自2016年10月进入深圳以来，全市投放车辆已超89万辆，注册用户已超过2000万。2017年全市查处共享单车违法129,987宗，涉自行车道路交通事故死亡54人”。共享单车在给深圳市人民群众带来便利、绿色出行的同时，也给城市道路交通管理和文明建设带来新的挑战，这主要表现在以下几个方面：

    第一、共享单车乱停乱放问题

    由于共享单车均采用无桩停车模式，这与政府之前采用的有桩停车模式不同，其面临的最大问题是城市共享单车的随意停放。从实施效果和共享经济看，两种模式下，各有利弊，有桩停车模式可有效解决无序停放的问题，有利于城市道路交通管理，但由于固定桩点建设存在限制，难以满足大多数公众出行的需求；相反，无桩停车模式利用效率更高，出行更为便利，充分展现了共享模式下的经济特征，但是乱停乱放现象随处可见，影响城市美观，某些情形下还可能危及道路交通安全。

    第二、共享单车无序竞争问题

    共享单车作为新兴的创新交通运营模式，吸引了包括互联网巨头在内的大量风险投资资本的进入。随之而来的问题是造成共享单车运营企业之间的无序竞争，以单一城市为例，共享单车发展顶峰时，同时存在数十家以上的运营企业，造成重复和过度投入，远远超出公众的出行需求，再加上缺乏有效地运营管理与维护管理，闲置和损毁的共享单车在城市里堆积如山，既影响了城市美观，又造成社会资源的严重浪费。这种无计划、过度竞争最终也导致了大量共享单车运营企业出现倒闭。

    第三、共享单车预付资金风险问题

    从本质上看，共享单车通过引入风险资本从而在短时间内得到快速发展，它代表了移动互联网时代资本与产业的有效结合。在这种模式下，运营企业一方面通过大量、持续地投放共享单车来抢占市场份额，另一方面要求注册用户必须先行预付金额不等的押金来获取运营资金。由于共享单车是共享经济，注册用户数量远远高于自行车投放数量，因此共享单车运营企业积累了大量的客户预付押金。同时，共享单车运营企业还通过优惠措施吸引注册用户预付租赁费，这也同时导致其积累了大量的预收款项。由于缺乏相应的监管手段，共享单车运营企业往往存在挪用客户押金的情况。目前出现的共享单车运营企业倒闭潮，也突显了公众预付押金无法退还的风险。

    第四、共享单车安全出行问题

    与北京、上海等大城市相比，深圳市基本上没有规划非机动车专用道路（深圳绿道的主要功能是休闲及运动）。因此，随着共享单车的出现，其与机动车争道、与行人争道成为目前的常态，这也是深圳共享单车主要的出行安全问题。另一个值得关注的问题是，未成年人使用共享单车的安全问题。

    三、政府对共享单车的监管现状

    2017年12月，深圳市交警局发布了《共享单车使用规范》，该规范从十个方面，围绕优化共享单车交通秩序，以预防和减少涉及共享单车道路交通事故的发生为出发点，来促进共享单车产业健康发展，并规定违反使用规范情形的将被处于警告或20元至500元罚款。

    另外，深圳交警也首次提出“禁骑令”，其与在深各共享单车运营企业共同发布了《关于进一步规范共享单车用户使用行为的联合声明》，深圳交警定期将在深非机动车交通违法数据共享给在深各共享单车运营企业，各共享单车运营企业在收到数据5个工作日内统一对相关违法行为人采取停用措施。

    从上述深圳市的监管现状来看，除深圳交警外，其他政府职能部门并没有明确的行动。深圳交警主要负责查处共享单车交通违法行为，维护交通秩序，但是涉及到共享单车整体发展政策和统筹协调、盗窃、损毁共享单车等违法行为、非机动车辆道路规划、停车设施规划、停放管理等以及公众用户的预付资金风险等问题则鞭长莫及。

    办 法：

    针对前述提及的问题，我的建议如下：

    第一，共享单车乱停乱放问题

    共享单车的有序停放，不仅仅涉及公众文明素质的问题，关键在于政府对于公共资源的合理有效利用与引导。因此，政府部门应当首先根据城市特点、公众出行需求和共享单车发展定位，同时考虑城市道路承载能力和停放设施资源等，对城市的不同区域作出规划，引导共享单车运营企业合理有序投放车辆。其次，应当先行设定负面清单，明确告之使用人哪里不得停放。负面清单也是政府职能部门判断违停的依据。

    共享单车的有序停放还应当因地置宜、以灵活方便为原则来设置。例如，对于人流量大的热点区域，如交通枢杻站点、居民小区等应当尽量设置指定停车区域；对于特定时段人流量大的区域，如会展中心、公园、节假日景点等应当考虑备用或临时停车点；对于限定人流与车流的区域，应当明确禁止共享单车的停放。

    最后，建议共享单车运营企业通过车辆卫星定位系统，并结合手机应用软件来引导公众规范停车，在手机应用平台中明确标注可停放区和禁停区。目前有些城市和运营企业已经开始尝试采用卫星定位技术来划定指定停车区域进行规范停车，例如利用定位和大数据技术智能划定虚拟的规范停放区域，实现车辆更精细化的运营管理，规范用户停放行为，并可向政府提报禁停区及推荐停放区的规划方案。

    第二，共享单车无序竞争问题

    随着这一轮共享单车运营企业的优胜劣汰，共享单车无序竞争的问题目前已经得到很大程度的缓解。为了预防此类事件再次发生，以及有效地管理城市共享单车的运营问题，我们建议引入运营企业准入机制和退出机制，强调政府应对共享单车运营企业实施监管。

    1、对于准入机制，具体包括：运营企业应在本市工商注册或向主管部门报备；设立押金监管专户；向主管部门定期报备共享单车在固定期间的投入数量和回收数量、共享单车破损率等数据；运营企业应当配备与车辆投放规模相匹配的管理人员，具备线上线下服务能力；运营企业应将其信息平台与交通主管部门监管平台对接。

    2、对于退出机制，具体包括：共享单车运营企业退出运营前需要向主管部门报备，同时向社会公示并在互联网应用平台上向所有注册用户强制推送提示信息，退还使用人押金，完成所有投放车辆回收等工作；不履行企业管理主体责任的，政府主管部门应当冻结运营企业押金监管专户中的资金。

    第三，共享单车预付资金风险问题

    对于共享单车，我们建议采用以下两种模式：

    1、收取押金及充值金模式。为了避免押金因经营失败而无法退还的风险，以及为保障注册用户的预付充值金的合法权益，我们建议在深圳投放车辆的运营企业必须在本市开立押金监管专户，公示押金收取、退还等信息；对于充值金应当视同押金管理。作为备选的方案，鼓励运营企业采取即用即付、即押即退的模式。

    2、信用模式。依靠现有的互联网共享平台技术，通过信用评价方式来提供免押金服务，目前已有部分运营企业提供了类似的运营模式。该模式可以最大程度减少公众对于预付资金风险的担忧，并且可以将公众的文明骑行或违法违规行为纳入信用评价体系当中，让公众自觉做到文明骑行和有序停放。

    第四、共享单车安全出行问题

    针对公众对于共享单车出行安全的考虑，我们建议：

    1、对注册会员全面实行实名注册制，禁止向未满12岁的用户提供服务。支持深圳交警提出的“禁骑令”制度，通过定期的数据分享，限制向不遵守共享单车运行规则的公众提供服务。

    2、共享单车运营企业应当充分利用互联网信息技术加强对所属车辆的经营管理，包括禁止投放未安装卫星定位装置的自行车，根据运营共享单车数量定额配备线下服务团队，利用数据分析合理调度车辆、加强共享单车的维护修理工作，保证车辆技术状态良好，满足安全骑行要求。

    3、应当将共享单车的运营管理纳入公共交通规划，在有条件的情形下，设置非机动车辆专用道路，有效隔离行人、机动车和非机动车，减少非机动车违规占道行驶的违法行为。

    4、引导公众安全文明用车。加强对共享单车使用规范和安全文明骑行的宣传教育，通过公益广告、主题教育、志愿者活动、互联网应用系统推送等多种方式，引导公众增强公共出行文明意识、遵守交通法规、遵守社会公德。

    第五、政府部门应加强对共享单车的监管

    由于共享单车具有公共交通的特性，对共享单车加强管理是政府部门责无旁贷的义务。我们建议：

    1、共享单车作为一个新兴事物，政府相关职能部门目前在管理时存在法律、政策层面的缺失，因此，应当尽快制定出相应的管理政策和制度，确定主管部门和统筹机构。

    2、共享单车涉及交通、道路、设施、资金安全等各个方面，因此，应当明确政府各职能部门的工作责任，建立联合工作机制，加强统筹协调，加快信息共享，促进共享单车健康有序发展。

    3、督促共享单车运营企业加强信用记录建设，建立企业和用户信用基础数据库结合共享单车违法纪录，定期推送给全国信用信息共享平台。

    综上所述，共享单车作为共享经济的先行试验典范，是城市绿色交通系统的重要组成部分，是方便公众短距离出行和公共交通接驳换乘的重要方式。对于这一创新交通方式，需要地方政府、运营企业、街道社区、居民小区各方联手管理，充分调动各方面积极性，并引导公众积极参与，形成政府、企业、社会组织和公众共同治理的局面，以便共同促进和规范共享单车的运营，也为建设一个绿色出行、可持续发展的良好生态城市作出贡献。