提案第20180042号

标题：关于深圳市养老产业发展的提案

提出人：民建深圳市委会

办理类型：主办会办

主办单位：民政局

会办单位：卫生和计划生育委员会，市发展和改革委员会，市财政委员会

内容：

一、深圳市养老产业发展现状

为全面了解深圳市养老产业发展现状和问题，以龙华新区作为调查样本，通过访谈和背景调查等方式，调查了解养老服务提供方的经营情况、问题和困难，养老服务需求方的数量、结构、发展等内容，调查结果主要表现为以下几个方面：

    （一）养老能力：普遍认为养老储备不足但并无改善行为

大多数人都认为自己退休前积累的财务目标不足以支持退休后的生活，需要社会子女提供支持，普遍未按实际收入缴纳基本养老保险，基本养老保险退休金不足以支付退休后生活开支。但很少有人有除基本养老保险之外的其他退休收入储备，比如年金、商业养老保险、其他理财等。对于养老储备能力不足的担忧，随着年龄的增长而增长，许多年轻人尚未真正考虑过退休问题，较多是以目前的生活状态和资金积累状况来预估未来的退休生活。而他们尚处于家庭负担较轻，工作稳定的阶段，消费观念也是花现在的钱先享受，对退休养老异常乐观。而已组建家庭，育有子女的年纪稍大的中年人而言，由于生活面临的压力颇多，他们虽会考虑到疾病预防等方面的需求，但对养老的规划并不多。如果家里有需要考虑养老问题的老人时，养老储备问题会被认真考虑，但实质改善行动较少。

    （二）养老方式：普遍接受子女养老方式

受传统家庭养老观念影响，选择子女养老方式的被调查者约占5成，这与深圳市规划的9073养老模式有一定差距，即规划的90%依托家庭养老、7%依托社区养老、3%依托机构养老中。对于家庭养老模式认同的比例较低。这可能与现代核心家庭规模变小、独生子女增多有关，人们对于家庭养老寄予的希望降低，对于社区和机构养老的要求增多。这与被调查者普遍养老储备不足是关联的，即认识到自己养老储备不足，但将希望寄托在社会（通过社区和机构）支持上，所以并没有采取行动弥补。这在另一方面表明年轻城市的养老压力其实将比其他年龄梯度较好的城市养老压力来得更急切压力更大。

    （三）养老机构：机构收费是最敏感因素，家庭不能提供养老是主因。

对于是否入住养老机构，超过7成的被调查表示目前深圳市的民办养老机构收费过高，超出一般家庭负担，近9成的被调查者认可公立养老机构的收费标准，但也对其提供的服务表示担忧。除收费因素外，机构是否具有医疗机构也是普遍关心的问题。对于愿意入住养老机构的被调查者中，家庭无法提供照料服务而被动入住的占比近8成，是入住意愿影响中最重要的原因，其他如年龄、经济情况、文化程度、婚姻状况、代际关系、传统观念也会影响入住意愿。

    （四）养老服务：生活照料成为最主要需求

被调查者中享受过养老服务的占比不足1成，享受过养老服务的人群中，享受过社区养老服务的老人约6成，其中主要是享受生活照料，享受家政服务的次之，而得到的心理咨询和法律服务咨询的相对较少。在调查居家养老服务人员应具备的基本技能时，选择需要心理护理达7成之多，可见，老年人十分注重心理慰藉，也说明老年人或多或少存在孤独、被抛弃和无法融入社会的焦虑。

二、深圳市养老产业存在的问题

    （一）老龄化服务储备能力不能适应人口老龄化趋势。

以龙华区为例，常住人口150万左右，其中户籍人口为20万左右，实际管理人口300万左右。其中参加职工基本养老保险人数为100万左右，参加职工医疗保险120万左右，领取退休金的60岁以上户籍老人1万人左右，实际在该区生活的60岁以上老人估计达20万人。而且，由于年轻人大基数同步老化，按大数据模拟测算，未来5年该区领取退休金户籍人数增长达2.3倍（2.3万人），未来10年增长达4.5倍（4.5万人）。

根据《龙华新区综合发展总体规划（2015-2020）》中对发展社会养老服务的规划：“到2020年，每千名户籍老人拥有机构养老床位数达60张。”按上述数据估算，该区2020年共需养老床位数约为1380张，2025年需养老床位数约为2700张。目前该区公办养老机构床位数不足100张，加上民办养老机构床位数量和市社会福利中心（新址）尚未交付使用的300张养老床位及龙华新区社会福利综合服务中心预计2020年交付的300张床位，离上述目标床位数也相距较大，养老机构及其从业人员所构成的养老服务储备能力明显不足，不能适应该区人口老龄化发展和社会养老服务发展规划。

    （二）养老服务力量结构不良。

根据调研，龙华区目前登记在册的养老服务力量主要是两家公办福利院，提供床位在100张左右，市社会福利中心（新址）预计2016年底交付使用养老床位300张。另有两家较大民办养老机构，实际能够提供服务的床位数在300-400张之间。另有少量小型微型民办居家养老机构，床位数量可忽略。

由上可见，该区养老机构相较其它兄弟区在数量和质量均处在较高水平，这主要得益于市社会福利中心（新址）为该区提供的公办养老服务力量。但该区养老服务力量也存在隐忧：一是市社会福利中心势必将服务全市养老需求而不仅局于该区，因此其能为该区提供养老服务力量是有限的，且其主要服务力量仍集中在残疾儿童方面（儿童床位700张）；二是公办养老机构服务能力有待加强，龙华敬老院和观澜敬老院是该区两所公办养老机构，为该区养老事业做出重要贡献，但也面临设备老化、机构活力不足、服务能力提升难、人员流动大，难以适应不断发展变化的养老市场服务需求；三是民办养老机构服务能力未能充分发挥，由于养老服务行业的共有特点，养老行业投入大回报周期长，民间资本投入较为谨慎，民办养老机构数量不多，服务能力未能全部充分发挥。

    （三）民办养老机构盈利模式不清。

养老产业属于社会福利事业，目前民间资本进入养老产业后，普遍面临盈利模式探索的问题。目前中国在降息通道，资金成本降低，老龄化产业可能成为下一个风口，但养老产业处于培育期，机构盈利困难。目前养老机构几乎大面积的亏本，能够做到盈亏平衡的是个别运营较好、投入使用年限较长的机构。养老机构成本构成中，占比最大的仍是场地成本和人工成本两项，现在民办机构很难找到建设用地，租赁场地也面临选址难、落地难、一次性投入大等问题；而人工成本同样不容乐观，按照目前社会接受的入院收费水平3000元/月左右核算，一个护理员最少需要照顾5个以上的服务对象，才能让自己获得社会平均工资水平收入，但事实上，民办养老机构一方面招不到熟练的素质较好的护理员，只能招用一般人员稍加培训上岗，一方面是服务水平和服务收费始终是一对矛盾，即使按上述比例配备护理员，也留不住真正优秀的人才。因此民办养老机构只有探索更加清晰的盈利模式，创新养老产业服务模式和服务能力。调研了解，该区两家民办养老机构也不同程度存在上述问题，这也是制约该区民办养老机构发展的重要因素。

    （四）对养老产业的政策支持指导有待加强。

   《深圳市民办社会福利机构资助试行办法》（深民〔2011〕89号）规定，深圳市对民办社会福利机构的新增床位和运营经费给予资助：对新增的床位，每张资助1.5万元（分5年，每年3000元）；运营期间，按护理等级，每月每张床位分别补贴100元、150元、200元，这能在一定程度上减轻民营养老机构运营负担。按照100张床位的小型民型机构成本核算，其年运营经费近百万元，上述资助按住满计算，新增床位补贴30万元，护理补贴约15万左右，加上服务收费约在30-40万左右，仍然难以实现盈利，这还是在满员状态。事实上，一家新的民办养老机构，在深圳市用地日益紧张的情况下，已经很难找到新的建设用地，租用场地也面临消防、租用年限、周边环境、与社区的冲突等影响，很难最终建成，建成也达不到上述政策补贴标准。这从目前深圳市重点建设的日间照料中心的选址就可见一斑：目前全市已建成85家，基本每个街道或大一点的社区每地一间，但在原特区外，日间照料中心也面临选址难的问题，龙华区日间照料中心也经历了这样的曲折，数次搬迁，目前服务能力也不能充分发挥。

公办养老机构（敬老院）在该区仍属于传统管理模式，即由政府部门提供场地设施和一定的经费支持，敬老院按照统一标准收取较低的护理费。对于公办敬老院，其困境在于：一是虽然不用开支场地和初期建设性投入，但仅靠财政支持和低廉的收费，仍不足以实现盈利。二是硬件设备老化和业务培训不足导致服务能力难以提升。三是体制机制障碍导致其难以和民营机构开展合作形成合力，原宝安区公办联营推行街道办敬老院升级转型试点工作也因资产和人员问题仍在摸索之中。

办法：

建议办法：

目前深圳市对养老方面的金融和用地政策一时难以突破，选择补贴政策优化、创新医养结合方式、推进公办机构继续改革是近期比较务实的选择。

一、优化对民办养老机构的扶持措施

政府部门作为养老责任的兜底者而不是服务的直接提供方，这是目前比较广泛认可的政府在养老问题中的角色定位。目前深圳市养老规划中突出政府为主、社会广泛参与的原则，大规模兴建公办养老机构，是基于老龄化程度不足时，民间资本对于养老产业的慎入现状决定的。但事实上，养老问题远比我们预想的来得快，也不乏民间资本提前布局养老产业。养老问题不仅是经济问题，更是社会问题，需要政府部门认清自身定位，明晰边界，守土有责。

具体建议如下：一是增加按护理人数资助的比重，深民〔2011〕89号规定的按护理级别资助的标准偏低，建议加倍扶助，如按全市新增1500张床位核算，按原标准增加1倍扶持时年增财政支出仅720万元左右。二是增加新办养老机构补贴判断标准，改变只以床位数为单位的新增补助，应对今后养老服务多元后，康复、娱乐、陪伴等服务在养老服务中占比越来越多的现实情况，比如增加房租补贴（直接补贴房租的50%）、人工补贴（补贴人工成本的50%）、服务人次补贴（和医院的服务人次和学校的生均拨款类似）等方式。三是将补贴随机构走和随被服务对象走结合起来，目前补贴只限于补贴机构，人为将居家养老补贴和机构养老补贴分割，实际上可从源头起，对于户籍人口按照需要护理的等级确定护理补贴，但该补贴中需要机构实现的部分只有通过机构才能申领，类似于残障儿童康复补贴需要从康复机构中领取一样，有利于机构之间竞争和服务水平的提高。四是适当降低补贴条件，对89号文件中“民办社会福利机构租赁场地经营的，场地租赁期限在8年以上”过于苛刻，在深圳这种流动性较大的城市，签定8年以上期限的场所的条件是很难达到，也阻挡了很多微型的、嵌入式养老机构的发展。

二、推进公办敬老院的公办民营改革

就同等竞争状态下服务水平的提升，民办机构有比公办机构更加灵活有效的优势。我们可以学习借鉴上海市特殊教育的经验，在保证国有资产不流失、人员安置合理前提下，利用深圳市民间组织活跃的优势，开展“公办民营”或“公办联营”模式的改革，激发公办养老机构活力，也摒弃一市两制下对民办养老机构发展的制约，政府部门承担起出资责任，对民办和公办机构实行同样标准的出资义务，让公办机构和民办机构在同一竞争条件下开展养老服务，提升服务质量。同时吸收借鉴福永敬老院改革经验和教训，妥善解决人员安置和各方权利责任问题。

具体建议如下：一是将公办机构原有人员分流，仅保留少量管理监督岗位随院管理，主要承担政府国有资产监管和机构服务监督，该部分人员由财政支付工资，基本不参与机构运营，但在重大决策问题上有否决权。二是将公办机构运营权通过公开竞拍方式交由民办机构经营，实施和民办机构两样的补贴政策，以优先保证本辖区内户籍居民养老服务为原则，实行社会化运营，社会化收费，接受社会评价。三是确定权利义务边界，街道作为改革后的机构的出资人，承担监管和相应的补贴责任，区政府承担相应财政补贴和人员安置责任，民办机构负责运营和按规定的办法支配利润的权利，接受出资人及其代表的监督，优先为辖区老人提供养老服务，三方按照合同约定权利义务。

三、创新医养结合方式

医养结合已被当作养老机构探索盈利模式的方向，但目前医养结合存在的问题是：养老机构达不到申请医疗机构的条件，不能提供和医疗机构同样的发展环镜，无法依靠自身建设医疗功能，同时对于医疗机构医务人员也缺乏合作吸引力。为破解医养结合桎梏，需要行政力量打破目前医疗体系过于集中的弊病，适当打散医疗卫生力量，合理布局，将养老机构和基层医疗机构适度捆绑，降低养老机构设立医疗机构的门槛，推动养老机构和医疗机构的有机结合。

具体建议如下：一是将每个社区的社康中心与养老机构建立一对一合作机制，或者直接将社康中心设在养老机构，两者管理上互不隶属，可以签定合作协议，约定合作机制。二是建立基层医疗机构医生在养老机构的轮诊制度，类似于基层医疗机构医生在社康中心的轮诊制度，但将养老机构的诊室纳入轮诊范围，提高养老机构医疗服务能力，保证医务工作人员的待遇和发展通道不受阻。三是降低养老机构建立护士站、门诊室和康复床位的门槛，约定养老机构建立专门养老门诊、护士站、和康复床位的设立和医保定点医疗机构门槛，充分利用民办养老机构资源和医疗机构资源互补，保证养老机构不出院门就可享受基本医疗服务的权利。

四、适应原特区外的社区居家养老模式创新

深圳市目前在全市推广日照中心的模式，原特区外也要求每个街道和较大的社区建设一家日照中心，但从实施效果来看，原特区外日照中心普遍面临选址难、居民认可度低、服务人次少等问题，针对原特区外养老服务需求的特点，需要优化日间照料中心的模式，建立切合当地实情的养老模式。

具体建议如下：一是将日照中心小型化零散化，由于原特区外物理面积较大，老人活动范围受限，一个街道一个的日照中心服务人次覆盖范围有限，而且特区外原住民不同于特区内老人可享受更多的基础公共服务，日照中心功能定位应有不同。二是由政府部门建设大而全的日照中心的模式需要转化为向社会购买的模式，激活社会组织在养老服务方面的活力，吸引民间力量加入到特区外养老服务，发展微型的嵌入式的养老机构，由政府部门向其购买养老服务。三是由提供硬件服务到提供全面服务转变，养老服务的内容绝对不限于提供一张床位，其实对于退休到失能前这一时期的养老服务，涵盖娱乐、零星工作机会、社交、金融服务等多方面，而能够提供这些服务的只有民办机构，政府部门应开辟更多渠道让民间机构在这些领域有服务的机会，少建些硬件设备，多提供一些受老人欢迎的活动服务，通过互联网的方式将老人组织起来，达到老有所乐的目的。