提案第 20180183 号

标 题： 关于强区放权进程中城市更新领域的廉政风险及防范对策的提案

提 出 人： 高海

办理类型： 主办会办

主办单位： 市纪委

会办单位： 规划和国土资源委员会

内 容：

在本轮强区放权改革中，城市更新是下放事权中“含金量”最高、任务最重、专业性最强的领域。以南山区为例，目前南山区申报城市更新项目达118个，已列入计划项目72个，列入计划项目数约为改革试点前罗湖计划项目数的1.5倍；同时工作机制和人员配备尚不健全，南山区城市更新局核准编制数仅31名，内设机构3个，各项机制制度尚不完善，一些下放事权由临时机构运作，专业人员严重不足。

城市更新事权全面下放到各区，在提高效率的同时廉政风险也全面下沉，南山区城市更新局原调研员张林被纪检机关查处。今年3月份以来，区纪委、区发展研究中心联合深圳大学社会发展与公共政策研究中心，组建了联合课题组，对强区放权问题进行了深入调研研究，排查出城市更新领域主要廉政风险点。

一、城市更新领域存在的主要廉政风险点

一是在城市更新单元计划申报和审批环节，主要存在三个方面的风险点。

城市更新单位计划的申报和审批虽然只是一个起始环节，但极其重要，在这个环节决定了开发范围、开发主体、开发用途等诸多关键内容。由于城市更新一般在城中村开展，涉及的市场利益主体往往包括社区股份公司、开发商、拆迁户，涉及的政府部门包括区城市更新局、所在街道办等等。

（1）在社区股份公司选择合作开发商环节，存在社区干部操纵集体决策，与特定开发商勾结贱卖集体资产，收受开发商贿赂的风险。有的股份公司董事长可能直接勾结开发单位，在更新项目中参股，与开发单位损害原村集体利益的合作协议；操纵集体资产价值评估，贱卖集体资产，向开发商输送利益、个人收受贿赂；在征求更新意愿、协调股东代表签名等方面为特定开发商提供帮助，收受好处。

（2）在区更新局业务会审查环节，区城市更新局对申报主体单一性身份确认、拆迁涉及总体面积、用地功能（居住还是商用）、贡献公共部分指标等一些关键指标有决策权，存在寻租风险。

（3）在城市更新项目土地和建筑物信息核查、权属认定、历史用地处置等环节，很多城中村项目用地权属不清晰，历史问题复杂，电脑系统信息也不完整，在只能作为参考的情况下，客观上为主管部门创造了利用自由裁量权寻租的空间。

二是在城市更新单元规划环节有较大的廉政风险。

城市更新单位规划的制定和审批是城市更新中极其重要的一个环节，涉及到功能定位、产业布局、改造范围、开发强度、公建配套等关键要素，对开发商的利润水平有决定性影响，同时规划审查中涉及的内容多，很难一项一项地进行具体的制度规定，廉政风险比较大。

（1）开发商在编制城市更新单位规划草案后，报区城市更新局初审，同时由技术服务单位做技术审查，对涉及到的相关事项要分别征求发改、经促局、科创、住建、教育、城管、卫生、工务、环保水务等多个职能部门的意见。这些“建议”将影响规划的方方面面，如公共设施的配套、开发强度、周边道路规划建设等，开发商可能会通过大量腐蚀技术服务单位和相关部门公职人员，让公职人员反馈意见避重就轻、把关不严，为开发单位争取更好的规划指标提供便利。

（2）城市更新项目容积率的确定虽然有一定的测算标准，但也存在综合考虑周边交通承载能力等调整的空间，为开发商“攻关”调整容积率创造了机会。

（3）有的城市更新项目存在历史遗留因素等复杂问题，如大铲村项目，就由于其规划中明确工业用地，而法定图则又有二类商业用地，现该项目处于搁置状态，为审批部门行使自由裁量权提供了空间。

三是在城市更新实施主体确认和用地审批、地价测算环节有较大的廉政风险。

（1）在实施主体确认环节，有关部门对公共设施的限期移交时间有一定自由裁量权，可以为开发商故意降低公共设施内业主补偿标准、减少或延后拆迁补偿投入提供便利。

（2）在地价测算环节，地价测算事权下放到区里后，目前尚未形成规范的业务操作流程，非农指标落实、拆迁前原有合法建筑面积认定、权属清晰用地重叠部分核定等方面的政策不明确，历史用地处置、旧屋村范围认定方面流程不清晰，有的由于历史原因导致原有合法用地权属、原有合法建筑面积及城中村用地的认定标准在现有地价政策中未涵盖的情况，公职人员可能帮助开发单位钻政策空子、违规审批，为开发商输送利益。

（3）在建设用地规划许可证、用地方案图核发环节，目前城市更新局用地组主要审核涉及修改规划图纸、用地调整等问题，虽然有相关依据文件，但无法涵盖个体化项目的差异，审核部门根据经验行使一定的自由裁量权，也造成了一定的廉政风险。

四是城市更新项目开工建设和竣工验收阶段也有一定的廉政风险。

（1）在建设工程规划许可证核发环节，开发商有通过“攻关”公职人员，在技术性细节上打擦边球等风险。如在规划资料审核中，设计图纸中关于架空层设计悬梁的问题，原则上是允许建设主体支撑架的，但开发商会打擦边球，在建设过程中让支撑横梁具备主体支撑功能，后期开发商有可能依赖这些辅助横梁再加建隔层，得以增加容积率。

（2）在建设工程规划验收环节，开发商有可能通过“攻关”公职人员，利用文字表达等方面的歧义获得“核增”利益等风险。开发商利用现有的文件表达模糊的空间，把许多商铺与公用“两用”通道归为“公共通道”，获得“核增”部分利益。

办 法：

城市更新领域涉及的政策条款多、利益主体多、审批事项多、运作流程长、利益空间大，同时城市更新各个项目的差异性较大，有的还涉及到复杂的利益纠葛和历史遗留问题，必须加强制度设计，堵塞制度漏洞，规范自由裁量权，构建“不能腐”的有效体制机制。

一是建立健全社区股份公司选择合作开发商的公开招投标或竞争性谈判制度。鼓励有实力、有条件的原农村集体经济组织继受单位自主实施城市更新项目，对有意向合作开发的项目，社区股份公司必须在区集体资产交易平台上通过公开招、拍、挂或竞争性谈判的方式选择优质开发商。

二是细化区城市更新局对城市更新单元规划审核或审批的操作规则。详细规定区城市更新办在改造范围、容积率确定、公建配套、分期开发、旧屋村认定、非农指标调整等各项规划指标的审批权限，制定具体的测算办法、制度细则，最大限度压缩自由裁量权。

三是规范容积率测算、核准、公开环节，禁止无正当理由随意调整容积率。对因市政、交通、公共配套设施承载能力、奖励指标等因素对容积率进行调整的弹性空间，要做到全市一个计算办法、一个测算标准，避免在具体个案中行使自由裁量权。

四是细化地价测算环节的操作规则。明确地价测算的实施标准和流程细则，对因历史原因在现有政策范围内难以把握的，应报区领导小组以集体决策的方式予以明确。地价测算的方式、依据、是否存在减免情形、具体数额要及时公开。

五是规范城市更新项目建设工程规划和竣工验收环节。对达到规划验收条件的项目，区城市更新局严格按照规划许可的指标，由2名（含）以上在编人员踏勘现场。住建部门要监督建设单位严格按照规定程序开展竣工验收，验收结果要在电子平台、项目现场及相关媒体及时公开。

六是建立健全城市更新项目审批终身责任追究制度。区城市更新局对城市更新每一项审批事项，都必须明确审批依据及相应责任人，建立审批项目各环节的责任终身负责制，对发生廉政问题的项目，不论责任人是否在任、调离或退休，都坚决依纪依法追究审批职权当事人的责任。

七是完善信息公开和留痕监督机制。依托政府官方网站，全面公开城市更新的相关法规制度、所有审批事项的名称、受理条件、办理程序、期限、咨询投诉及办理结果。建立健全全市统一的城市更新行政审批“一站式”服务和同步电子监察系统，实现网上审批、信息公开、全程留痕。

八是加强城市更新部门的人才队伍建设。本着“费随事转”、“人随事转”的原则，向市里争取人员编制，以“政府购买服务”的方式，充实专业技术人员。