提案第 20180201 号

标 题： 关于建立多部门联动医养结合体系实现 精准养老的提案

提 出 人： 农工党深圳市委会

办理类型： 主办会办

主办单位： 民政局

会办单位： 卫生和计划生育委员会,人力资源和社会保障局,市财政委员会,规划和国土资源委员会,市发展和改革委员会

内 容：

一、深圳市养老现状及存在的问题

随着中国老龄化程度加快，有限的医疗卫生和养老服务资源以及相对独立的服务体系，越来越不能满足社会发展和群众需求。

（一）我市正处于快速老龄化阶段。截至2015年12月，深圳市60周岁以上常住老年人口总数达119万多人，占比全市总人口约6.6%。此外老年人口“失能、高龄、空巢”化的结构特征和家庭养老功能的日益弱化，加剧了人口老龄化的严峻性和复杂性。

（二）养老模式和需求发生了根本性改变。我市经济发展取得了举世瞩目的成绩，随着物质条件的极大改善、医疗技术的迅猛发展以及科学养生知识的普及，市民的养老意识开始从被动向主动转变，主动经营自己的晚年生活，更渴望享有高水平、可及的医疗和护理服务。

（三）现行的老年人健康支持体系太过“单薄”。我市目前虽然基本形成了居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系，但长期以来“医养分离”的养老模式，导致老年人养老过程中有关医疗和长期护理的供求矛盾突出。2016年我市只有部分医院可提供老年病床、有8家医院开设了老年病专科。

办 法：

二、建议

十九大报告提出，应积极应对人口老龄化，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。“医养结合”是指医疗资源与养老资源深度融合，提高养老、康复与医疗服务的连续性、协调性和整体性，将有效改善老年人的生活质量、延长健康预期寿命，实现健康老龄化。只有建立“政府主导、多部门联动”的机制，才能真正推动“医养结合”工作。

（一）明确和强化政府职能

1、加强顶层设计。各级政府应将“医养结合”养老服务纳入其经济社会发展规划，组织制定针对不同养老模式的服务质量控制标准、服务规范。建议以立法的形式为“医养结合”养老服务提供法律保障和制度框架。

2、保障养老用地。政府应考虑当地人口规模、老年人口数，统一规划日间照料中心、养老院建设。在批准新建小区或旧城改造时，强制要求开发商预留养老用地，建设完成后可采用回购或适当补贴的方式取得所有权。在选址上建议将日间照料中心和托儿所合办在一起，既兼顾年轻夫妇对老年人及孩子的两方照顾，又满足“一老一少”的精神需要。

3、引导和规范社会力量的参与。政府应当发挥市场有序的竞争，提高“医养结合”养老服务的数量和质量。降低准入门槛，交由社会组织承担部分“医养结合”养老机构的建设和运营，在税收、财政补贴、建设用地等方面与公办机构一视同仁。政府则做好布局规划，避免重复建设及盲目追求高端环境设施；建立长效的监督评估机制，加大对养老机构的评估力度及对从业人员的监督力度，规范其服务行为。

4、协调各职能部门之间的关系。“医养结合”养老服务涉及到人社、卫生、民政、财政、国土、税务等多个部门，必须由政府牵头统一管理和协调，才能避免“政出多门、多龙治水”，真正形成医疗、养老协同推进的工作格局。

（二）完善社会保障体系

1、明确社保资金在养老服务中的职能与责任。社保资金不仅用于支付老年人的医疗花费，更应用于疾病预防及社区有偿服务。应该侧重“养”的投入，减轻“医”的负担。建议尽快在基本医疗保障制度体系中设立长期护理险种，在筹资、报销水平等方面进行探索。针对居家及社区养老，全面开展家庭医生签约医保费用管理，切实将社区家庭病床纳入医疗保险支付和管理范围；针对机构养老，建议参照零售药店的管理，先确定医保定点养老服务机构，再综合考虑其资质、服务能力等因素确定不同的级别，设定不同的保险基金支付比例。

2、推动商业保险对养老保障的补充。社保机构可以与商业保险公司合作发展多样化的补充保险产品，采用老年人自主选择和政府部分补助的形式，满足老年人“医养结合”的需求。

（三）强化街道（社区）的重要作用

我市提出到2020年全面建成“9073”社会养老体系，即90%的老年人居家养老、7%的老年人社区养老、3%的老年人机构养老，凸显街道（社区）在养老服务体系的重要性。街道办事处作为政府的派出机构，代表政府在辖区实行社会管理，应以其下属的社区服务中心为载体，促进社区服务和“医养结合”养老服务的密切结合。

1、负责需求评估工作。通过定期开展入户和电话调查，掌握并更新辖区所有老年人的基本情况和“医养结合”养老服务需求情况，指导老年人选择合适的“医养结合”服务项目。

2、调动多方资源参与。充实养老专业服务队伍，我国计划生育政策调整后，原社区计生人员可以转变职能成为养老服务人员。发动社会资源并培育非盈利组织的志愿者开展养老服务，为老年人提供健康保健及生活服务。建议采用积分制的形式，组织有余力的老年人参与到社区的“医养结合”服务，“以老养老”，为将来享受社区养老服务提前“储蓄”。

3、整合养老服务和产品的“供给菜单”。整合本市相关养老服务项目和产品，为辖区居民提供“供给菜单”，并对其服务质量进行跟踪检查和测评。“菜单”应包含支持性生活照料服务如个人护理、整理家务、供餐以及交通服务等，还应包括不同养老模式的申请程序、优势特点、价格收费、适宜范围等。

（四）发挥民政保障功能

1、完善养老救助、津贴制度。居家和社区照顾的成本远低于机构护理，且有利于老年人的心理健康和情感需求。支持家庭参与老年健康照顾应该成为保障政策的优先领域，通过提高标准、扩大范围，使民众真正享受经济发展的成果。建议为老年人的家庭照料者设立专门津贴、提高老人尤其是困难老年人养老救助津贴，鼓励家庭承担老年人护理和照顾责任，减轻养老和医疗机构的压力。

2、建立健全协作机制。遵循“不求所有、但求所用”的原则，要求养老机构与周边医疗机构开展多种形式的协作融合。通过协议合作、合作共建、购买服务等形式，获得医疗机构提供的健康管理、定期巡诊、医疗救治等服务，满足老年人医疗需求，提高养老机构护理服务能力。建议在2017年6月1日起实施的深圳市《社区老年人日间照料服务规范》中补充上述内容。

3、加强专业队伍建设。在中等和高等职业技术学院设置养老护理专业，建立系统的人员培训体系，为养老服务源源不断地输送人才。开展养老护理员培训、考核和职称评定工作，规范服务标准，提高服务质量。对符合标准的人员授予养老护理执业资格，实行持证上岗，改变鱼龙混杂的乱象，建立高素质、专业化的队伍。

（五）多渠道解决医疗资源短缺现象

养老机构内设医疗机构，或医疗机构投资建设养老机构在现阶段并不可行，一方面深圳市的医疗机构本身就面临医护人员数量不足的困境，另一方面大多数养老机构规模小、医疗业务量不饱和难以吸引和留住医疗人才。应另辟蹊径，合理分配和利用相对紧缺的医疗资源，使其有效地参与到养老服务中来。

1、构建老年人疾病预防、治疗、管理一体化的综合服务网络。卫生部门牵头制定“医养结合”老年保健经费补偿机制，将老年疾病纳入基本公共卫生服务内容。

2、多点执业。将医生、护士的多点执业地点放宽至养老机构，既解决了养老机构的医疗人才问题，又解决了养老机构因不具备医疗资质不能实行医保偿付的问题。

3、强化社康中心的医疗网底作用。社康中心与老年人家庭、日间照料中心和养老机构分别签约，以签约服务为载体，将老年人作为社区卫生服务的重点人群，提供全面、连续、有针对性的医疗保障，实现养老服务与医疗服务需求之间的无缝对接。1）为所有老年人提供健康档案、健康教育、健康管理等基本公共卫生服务；2）为高龄、重病、失能等特殊老年人群体提供定期体检、上门巡诊、家庭病床等基本医疗卫生服务；3）与社康中心签约的老年人，也同时与其举办医院之间形成了“1+1”的签约医疗机构组合，可享受绿色通道优先转诊；4）运用互联网云平台、可穿戴设备、大数据以及智慧城市等新兴概念，探索粘合度高的社区老年群体健康管理模式，提高效率，解放医护人员工作量。

4、综合性医院保障连续性医疗服务。1）综合性医院开通预约就诊绿色通道。为老年人，特别是高龄、重病、失能及部分失能老年人，提供就医便利服务。2）建立可进可出的双向转诊机制。综合性医院将急重症治疗后的老年患者转诊到社康中心家庭病床或养老机构，接受康复期护理和稳定期的生活照料，降低医疗费用、提高医疗系统效率的同时提升老年人的生活质量。3）发展老年专科医院和综合医院的老年科，为老年人提供综合性的急重症门诊和住院服务，为老年医疗服务提供高质量的技术支撑。

（六）实施精准养老服务

“医养结合”养老服务必须考虑到老年人不同的健康阶段及养老需求，提供分级化、多样化的服务，同时又要满足公平、合理原则，因此有必要建立一套完善的“医养结合”需求综合评估体系。建议成立由卫生、民政、老龄委等不同职能部门组成的评估专家委员会，依托现有的社区健康档案和65岁以上常住老年人每年一次的免费健康体检数据，制定标准化的量表，综合分析和评价老年人的健康状况、精神心理、日常生活自理能力、经济收入及家庭支持，提出“医养结合”养老服务策略。

1、为老年人个性化的健康养老需求提供指导。基于评估结果提供不同的养老服务层次类型，为老年人选择适合自己的“医养结合”养老模式提供帮助和指引，并提供相应的配套服务和产品。

2、为政府补贴及医保偿付提供客观依据，有助于合理有效地配置公共资源。通过科学评估老年人的养老需求，确定接受“医养结合”养老服务的类型及不同的照料等级。老年病人需要经过专家小组的评估和批准，才可入住养老机构接受长期护理服务或得到相应的社区护理服务，否则政府不提供资助。

3、“医养结合”需求综合评估体系中的数据，在规范使用的前提下，经脱敏后可汇集到民政部门，实现政府、医疗、养老机构、社区和居民之间养老信息和资源的互通共享，为政府制定和完善医养结合政策提供依据。

推动医养结合工作，应精准把握“合”的精神内涵，在“合”上下功夫，各相关部门各司其职，以满足老年人实际养老服务需求为出发点，切实做到深度合作、融合发展、综合服务、合力推进，向全体老年人提供公平、可及、个性化、高质量的养老服务。