提案第 20180214 号

标 题： 关于完善海岸线保护与利用管理体制的提案

提 出 人： 杨子江、胡任重、吴兰平、王晓明、王雪、陈励、张燕方、罗文华、窦志铭、朱舜华、贡毅、高金德

办理类型： 分办

主办单位： 规划和国土资源委员会,安委办,市政府应急管理办公室,市人大

会办单位：

内 容：

世界级湾区都离不开队海岸线的保护和利用。美国著名的旧金山湾，就出台了一系列的海岸保护与利用法令，包括从1972年的加州海岸分区保护法（The California Coastal Zone Conservation Act of 1972），一直到2017年的加州海岸法令（The California Coastal Act of 2017）。当然，英国、法国、澳大利亚等海洋国家都有类似法令。不仅严格界定了在海岸线上开展各种活动的责权利，也涉及到对环境和海洋生物等等的保护。使得海岸线在安全有序的基础上得到更好的保护和利用，最大程度发挥出美丽岸线绿水青山应有的价值。

深圳市是粤港澳大湾区的枢纽城市，更应该借鉴海洋国家的先进经验，更好的发展深圳的滨海旅游和海洋经济。然而，一直以来，对于深圳海岸线的管理和利用缺乏明确的法律法规为依据，对滨海旅游和滨海运动的管理始终处于原始粗放的状态。由市海洋局和文体旅游局牵头制定的《沙滩浴场管理暂行条例》，自2014年开始起草，至今还没有出台。随着经济发展和生活水平的提高，每年到访各大海滩的人数已经大大超过千万人次。不仅安全救援压力逐年上升，各种业态之间的矛盾也日益突出。主要表现在：

1. 尽管深圳有漫长的海岸线，但能够提供给居民下海的地方并不多。根据2014年深圳市的勘察，深圳海岸线全长2600公里，56处海滩，36个有管理单位，其余20个为“野沙滩”。这些有管理单位的沙滩，很大一部分是由酒店、政府培训基地等设施占据，从而公众无法使用。尽管在十八大后，许多由政府部门占据的沙滩设施在逐步退出，但大部分至今仍然不对公众开放，变相私有化程度严重。

2. 那些对公众开放的沙滩，大都由政府委托给当地的股份公司承包运营。运营公司从规土委海洋局获得海域使用权后，对海滨沙滩行使管辖权。目前这是唯一对沙滩拥有管辖权的法律依据，实际上在过去是针对开展海洋渔业所设计的。政府将管理权委托给当地股份公司承包，当地股份公司通过行使渔业管理权，发展大众观光旅游、发展当地经济，同时承担对当地的安全管理责任。但实际上，沙滩浴场如何有效的管理、如何提供满足居民要求的公共服务、如何保障沙滩的安全，并没有法律法规的界定。

3. 各种矛盾越来越频发、越来越尖锐，例如，

a) 有的沙滩溺亡事故频发；

b) 随着参加新兴业态活动的人数不断增加，带来的事故数量也在不断的增加；

c) 许多沙滩的运营船只、摩托艇和泳客在同一水域活动却没有任何有效管理措施；

d) 有的沙滩为了避免小偷盗窃，居然禁止所有帐篷露营；

e) 有的沙滩对水上运动缺乏了解，尽然公开破坏运动器材，禁止海上运动开展；

f) 有的沙滩过渡担心安全管理责任，一下雨就封海，造成沙滩资源的浪费；也是对居民享受海岸线权力的剥夺；

g) 由于责权利无法界定，必然造成一刀切的管理模式，当有台风预警时，所有海滩不仅对游客关闭，对于需要在风浪中开展训练的运动员也封闭了；使得真正的滨海运动无法正常开展；

进一步分析可以看出，目前获得海洋局（规土委海洋处）渔业管理权的沙滩管理单位，一般仅仅有能力开展针对大众观光旅游的初级景区管理工作；包括通过门票收入，提供基本的沙滩清洁和安全监管；并不能有效管理更多业态、尤其是新兴业态、中高端业态，包括船只运营、各种水上游乐项目、各种水上运动、以及提供真正的海岸救生。既然这些管理单位无法提供针对更多新兴业态的专业有效的管理，也就无法为其承担安全保障责任。目前对海岸线的管理模式必须进行法律法规方面的规范和模式上的提升。沙滩在大部分国家都是公共资源，严禁私有化；而公民的涉海权受到法律保护。我国宪法第九条也明确规定滩涂（沙滩）等自然资源归全民所有。长久以来，中国的海洋经济发展处于初级阶段，依靠渔业为支撑；而在十八大以后，随着中国海洋强国战略的出台，也是随着深圳经济发展到了新的时期，滨海旅游和滨海运动产业才逐年加速发展起来。深圳必须与时俱进，学习发达海洋国家和地区的先进经验，出台政策和法律法规，通过新兴业态的行业协会，制定专业的管理制度和措施，并通过行业自律管理，保障新兴滨海产业能够健康、安全的开展和壮大。

办 法：

根据以上的分析，为了提高滨海旅游经济的质量，推动滨海运动产业的健康发展，更好的保护和利用深圳的海岸线，我们建议如下：

1. 由规土委海洋处委托各新兴业态的行业协会，对各项海岸线开展的活动进行专业性、自律性管理：

a) 制定行业管理标准，包括保险、从业人员和装备的要求

b) 对开展各项运动、活动和业务的俱乐部和企业进行自律管理和资质审核，对于不符合要求的俱乐部或企业、或个体进行罚款或取缔

c) 当出现多方共用海滩或海域时，共同制定分区管理运营方案

d) 尚未建立行业协会的业态，将其纳入相关联的行业协会进行管理，或限定期限建立行业协会进行管理

2. 由深圳市安委办出台政策，沙滩浴场管理单位仅对沙滩浴场泳客有管理责任，而在海域开展滨海运动的，由各运动行业协会承担管理责任，并且组织分区管理和安全保障；沙滩浴场管理单位无权限制有组织的滨海运动的开展，也不再对其承担安全管理责任

3. 由深圳市安委办出台政策，建设市级的海岸救生员队伍，为个沙滩提供专业的海岸救生公共服务，逐步取代现在的把大海当作游泳池的管理模式

4. 深圳市三防办和各区三防办在台风季节，如果要求沙滩浴场关闭，应该仅对传统业态的泳客和船只进行关闭；而对于有组织的滨海运动，在行业协会或运动队的组织下，在进行备案后，应该允许在有安全保障下开展活动或训练

5. 深圳市人大将海岸线利用及保护管理条例纳入到立法程序，明确各管理单位的责权利；确保沙滩是公共区域，严禁将其变相私有化，保障深圳居民有权力进入所有沙滩；保障海岸线环境不受污染和破坏，保障深圳居民能够使用滨海海域开展健康休闲运动。