一直以来，深圳所实行的以“户口”为主要形式，以行政管理为主要手段的城市人口调控政策存在着诸多问题，其所达到的实际效果与政策的预期目标相差甚远，以至于造成目前深圳人口问题日益突出的局面。据有关方面介绍，当前深圳人口的总规模已超过1000万，这不仅给深圳的经济、社会、资源、环境造成了很大压力，而且由于人口结构不合理，户籍人口与非户籍人口比例严重倒挂，再加上人口总体素质不高，给搞好城市管理和社会治安带来了很大困难。为了落实科学发展观、实现市委、市政府提出的建设“和谐深圳”、“效益深圳”的目标，深圳需要认真反思现行的人口调控政策，以创新的思路，研究提出更符合经济发展规律的、切实可行的人口宏观调控的政策。

经过冷静地思考，可以发现深圳现行的人口政策存在着三大矛盾。

深圳市有关部门在上个世纪90年代初就提出了要严格控制深圳人口规模和增长速度的观点，并以此为依据，在工作实践中实施以“户口管理”为主要形式，主要依靠管、卡、围、堵等行政管理手段来严格控制人口增长的政策。然而，实际上深圳的所在人口仍然象一匹无法驾驭的烈马一样快速增长，预计的城市人口控制目标一破再破，短短几年深圳的实际人口总量就已突破了1000万，无论给城市交通、市民生活和环境保护等都带来了巨大的压力，使城市的可持续发展受到严重威胁。

与此同时，深圳所实行的人口调控政策，虽然想以提高城市人口素质、优化人口结构为目的，拼命抬高入户的“门槛”，进行围卡，实际上却形成一种对急需的技能型人才流入的“关卡”效应。由于人口管理上不到位，反而使大批低层次的务工人员无序涌入，导致城市人口总体素质下降，影响了深圳的形象，减弱了对人才的吸引力，削弱了深圳的城市竞争力，反而不利于深圳人口结构的优化。

目前，深圳户籍管理部门执行的是严格控制人口流入的政策，但其它有些机构和部门却在执行一套促进人口（包括低素质人口）流入的政策。例如有些地区，有些部门仍然热衷于大量引进劳动密集型产业，导致大量低素质务工人员的无序涌入；有些部门支持房地产企业大规模开发房地产项目，盲目吸引大量外地人口来深安家置业；深圳的学校办学条件较好，教育质量较高，许多外地人纷纷把他们的子女送到深圳来上学，有关部门又缺乏相应的管理对策，这也成为许多外地人纷纷流入深圳的一个原因；等等。深圳的这种政策格局可以说是在人口管理方面向外界发出了一些错误的政策信号，导致深圳人口的快速增长。

深圳是一座移民城市，现在又提出要建设成为一个国际化的城市。自由和开放应该是深圳活力的源泉，是深圳的优势所在。深圳在未来更需要注重发挥这一方面的长处。但是深圳现行的人口调控政策恰恰与此相背，表现出来的是一种“挤公交车”的效应。这一政策会影响深圳作为一个移民城市、活力城市的形象，影响深圳将来的发展。

另外，从国家政策今后的发展趋势来看，户籍改革是大势所趋，肯定要逐步放松在户籍方面的限制。而深圳现在所坚持的人口控制政策显然是与国家户籍政策改革的方向相悖，并与国家的农村城市化战略、与国家鼓励农村劳动力有序向城市流动的战略相违背。这种政策以后有可能会更加难以坚持。

深圳现行的人口政策引发了三个不容忽视的问题：

目前在深圳生活的大部分深圳市民是没有深圳户口的，这一部分人对深圳缺乏归属感。由此将会产生多方面的负面效应。一样是深圳市民，由于两种不同的身份地位，导致不同的社会待遇，加剧了社会不公，不利于建设和谐社会。目前深圳的户籍人口只有160多万，而非户籍人口却五倍于它，这是一种极不正常的现象。严格说来，造成这种局面对深圳的户籍人口也是很不利的，从本质上讲，它不会如表面上所看到的那样，来保护深圳户籍人口的利益。

当前深圳市各有关方面由于缺乏有效的渠道和手段，无法科学地掌握深圳这一具有特殊结构的人口的实际数量及其今后的变化趋势。目前只能靠一个基本估计，提出一个可被大家接受的大概数据，也就是大约1000万左右。五年前，2000年的时候，深圳市统计部门提供的人口数据是400到600万人左右（其间国家“五普”时公布过深圳的人口达到700万人）。这种情况表明深圳人口的实际数量长期处于一种模糊不清的状态。而这种状况对一个城市经济、社会的发展是十分不利的。一方面它会使深圳经济和社会管理的决策缺乏科学依据，另一方面，因为国家和广东省的有关部门只能依据深圳户籍人口的数量或者很不准确的总人口数量来制订给深圳的相关政策，使得深圳所得到的政治待遇（如人大代表的名额等）、人员编制配备、城市用水量、分配用电指标等都远远脱离深圳实际，严重制约深圳的发展。

由于现行的人口管理政策是以严格控制人口为目标，通过行政手段对想取得深圳户口的人施加种种限制，使得户口指标成为一种非常稀缺的资源，成为可“寻租”的对象，从而也成为滋生腐败的土壤。有的管理部门中，一些工作人员对需要调动入户的人处处设卡，手续程序繁杂，更强化了户籍资源的稀缺性，使其变成为可以谋取私利的权力资源。

深圳的人口问题，总体上看是由于实行了无视甚至违背市场规律的，以“堵”为主的人口调控政策后造成的。深圳作为一个新兴的、对外来人口有着极大吸引力的移民城市、一个经济增长迅速的城市，必然会面对外来人口大量流入的现实，这种潮流是难以阻挡的。因为深圳过去是一个只有几万人口的小镇，现在要建设成为一个现代化的国际性城市，深圳的城市人口数量一定会大大增长，人口质量也需要明显提高。问题在于，深圳需要创新管理的思路，将以“堵”为主的人口调控政策改为以“疏”为主的人口调控政策，在引导人口的有序流入上下功夫。

与此同时，政府要转变观念，以有限政府的角度来对待人口问题，看待行政手段的作用。不要片面地认为仅仅靠行政的力量就可以管住城市人口的增长，而要研究制定运用经济手段来调控城市人口数量、通过市场机制来优化城市人口结构的政策。事实上，深圳不可能搞出一个“隔离墙”，不可能光凭行政手段来完全堵住内地人口的正常流动。只能靠经济手段、市场机制形成经济上的“隔离墙”，对城市人口从数量、质量和结构上进行优化调控。从根本上说，在市场经济条件下，任何一个城市政府，如果试图以行政手段阻止人口的增长或把人口控制在某一预期的数量以下，都是不可能的，除非又倒回到计划经济的时代去。一个城市的人口调控从根本上还是要靠市场的力量，要看到城市的经济、社会发展自然会对城市人口的增减、出入产生调控作用。城市政府如果要对人口进行优化调控，也必须通过市场间接地实现。

 

建议：为了推动解决深圳的人口问题，我们建议认真研究制订以市场机制为基础的人口调控政策，运用经济手段来实现对深圳人口数量与质量上的调控，以及结构上的优化，促进深圳经济和社会的可持续发展。具体建议如下：

深圳作为中国的第一个经济特区和经济发展水平较高的城市，应该建立一个相对高度化的产业体系和产业结构，只有这样才能对我国的经济发展做出更大的贡献，也只有这样才能保证深圳的可持续发展，促进“效益深圳”“和谐深圳”的建设。而这种产业结构的形成相应地也要求深圳拥有一定数量、质素和结构的城市人口。因此，深圳需要通过选择产业来间接地选择城市人口，使城市人口的规模、质量和结构得到优化，与之适应。

至于深圳从城市人口发展的规划出发，应该支持发展哪些产业、限制哪些产业，以及需要采取哪些具体的实际手段来调整产业结构，则要从产业经济的角度再作深入的研究。在这一方面可以从制订重点支持的产业体系目录、设定土地资源的利用效率标准、能源及水资源的利用效率标准等工作上做一些进一步的研究探索。

在市场经济条件下，劳动者工资是与其素质相关联的。提高城市的工人最低工资标准，可以使一些必须依靠低廉劳动力才能得到维持的企业在深圳难以生存下去。通过这种“挤出效应”，来选择企业，达到减少深圳低素质劳动人口数量的目的。使深圳的劳动人口向基本上具备一定素质的人口转变。而这样做将会在总体上使得人口增长总量有所下降而人口的素质有所提高。

“城中村”及其它各种违章建筑的存在，乱摆卖、地下菜市场等现象的存在，不仅影响了城市的管理，也会造成一部分人在深圳工作、居住的成本畸低的现象，使得有关居住及工作成本方面的真实市场信号受到干扰，从而影响对城市人口的调控。因此还需要从保证关于人口调节的一些市场信号真实有效性的角度出发，重视对“城中村”等相关问题的妥善处理，以利于形成市场对城市人口的适当选择，从而达到把城市人口调控在一个经济合理水平的目的。

目前在深圳工作和生活的人已经达到了1000多万，如果试图通过采取某种行政手段把深圳的人口强压到500万，或者700到800万的水平，我们认为这都是不切实际的，也是违背客观经济规律的，从最终效果上看这样做也不会对深圳有利，反而可能危及深圳，甚至会使深圳变成为一个萧条的城市。面对这种状况政府首先要做的基本工作是要切实做好现有人口的登记管理，想办法逐步解决户籍人口与非户籍人口比例严重倒挂的问题。

从建设“和谐深圳”、“效益深圳”的目标出发，深圳要改变过去单纯依靠行政手段严格控制城市人口的做法，实施必要的、有计划、有步骤，但又是较大幅度地放松对城市人口入户严格限制的做法，较快地增加户籍人口的数量，达到优化城市人口结构的目的。这里特别建议需要较大幅度地放松深圳的人口入户限制，而不是象过去那样每次只是稍稍降低一点入户门槛。对于具备一定条件，比如在深圳已经连续工作3年以上，或者具有大学本专科学历，有一定的技术职称，购买了一定条件的商品房或商业用房，缴纳个人所得税累计已达一定数额以上的人，都可以准予不受指标限制直接申办深圳户口。

实施这一政策的确会较大幅度地降低深圳的“入户”门坎，但这样做仍然是合理的、必要的。因为一个城市的劳动人口应该有一定的结构特征，和谐社会应当是有序的。深圳需要高学历、高技能的人口，同样也需要一定的学历相对低一些、具有普通技能的人口，否则就会出现现在已经出现了的结构性劳务工短缺的问题。深圳是一个年轻的城市，不象一些老城市长期存在大量相对低学历、低技能的人口积淀。城市的功能需要有一部分这样的人口。在某些老城市，在人口入户问题上主要只对具有大学本科以上学历的或有较高技能的人员才开绿灯，但这种政策深圳不宜盲目照搬。

另外，深圳要简化入户的办事程序，提高“入户”的便利性。有关部门可以到企事业单位、商品房小区现场办理入户手续，给合乎条件的入户人员提供便捷周到的服务。

目前深圳的户籍人口和暂住人口管理体系在政策层面上一时难以打破，实践上又都存在一些突出问题。因此在当前的户籍人口和暂住人口管理体系之外，有必要尽快建立一套居住证制度。这种居住证，不与人才、外国人等特定的概念相联系，而是作为市民在深圳合法居住的一种凭证。依靠这种制度，可以实现城市人口的有序流入，也可以增强市民的归属感。可以规定：市民在持有该证之后，就可自愿选择他在申报人口管理方面的权益，但又不要与其它方面的权利和义务强制挂钩。居住证制度可以与深圳户籍人口的制度在很多方面非常相似，特别是在享有的权益方面，它可以在很多方面替代现行的暂住证制度。

建议可以允许一部分具备一定条件，如在深圳已居住半年以上，具有正当职业等条件的人首先申领深圳居住证。已持有深圳居住证的人在进一步达到一定的条件之后即可再申报深圳户口。从长远的人口登记管理体制改革看，这种居住证制度有可能最终取代当前的户籍人口管理制度。