土地是民生之本，也是城市经济发展的重要载体。合理利用土地资源，科学管理土地，是一个城市可持续发展的重要保障。我市人多地少，土地资源十分宝贵，经过25年的快速发展，处理好经济增长与土地资源的关系已是刻不容缓。调查数据显示，截至目前，我市所剩的可建设用地仅有200多平方公里，其中还包括一定数量的待处理历史遗留用地。若按近几年的经济发展速度，如果继续按照目前的土地消耗水平，那么在2020年前后，深圳将面临没有可建设用地供应的困境。如何实现市委、市政府在建设效益深圳的战略部署中提出的“在城市总面积不扩大的条件下，实现单位产出占用土地显著下降”这一重要目标，关键是要建立国土资源管理新理念并在具体的实践中加以落实。

20多年来，深圳的发展在很大程度上得益于土地改革，包括土地使用制度的改革和土地管理体制的改革。但是我们也应该清醒地看到，近几年，随着经济增长和特区外两区城市化进程的加快，我市的建设用地消耗明显呈快速上升趋势。现行的国土资源管理体制的宏观调控能力正在弱化，节约和集约利用土地资源难以有效保证，很有必要进行完善和改进。

（一）土地管理体制方面

自1988年深圳经济特区全面实行土地有偿使用制度以来，经过17年的大胆实践，我市不断探索土地管理新途径。从20世纪90年代初特区内的“五统一”管理模式，到1994年的三级垂直管理体制；从1993年宝安、龙岗撤县改区时市政府下放两区规划土地管理权，到1998年土地管理法修改实施前开展的全市非农建设用地大清查，以及随后下发《中共深圳市委市政府关于进一步加强规划国土管理的决定》上收区及各成片开发区的规划土地管理权，历时十年，实现了我市在全市范围内推行“五统一”土地管理模式的目标。

2003年，为加快产业用地的审批速度，市政府下发了关于调整市区两级政府部分管理权限的意见，将5万平方米以下的工业用地审批权下放。

2004年，为解决权力过于集中而产生的权力配置、监管和制约问题，我市进一步深化改革规划国土行政管理体制，规划和国土管理机构分设。这说明经过一系列的探索和改革，我市的土地管理体制日趋成熟，但土地管理体制中仍存在职能界限不清晰，市政府、区政府、政府相关行政管理部门、产业管理部门等多头审批、多头管理土地的格局。

（二）城市规划方面

随着宝安、龙岗两区城市化进程的加快，我市产业发展对土地的需求日趋旺盛，且产业用地大多集中在特区外，然而目前特区外除少数重点地区正在开展法定图则编制工作外，两区城市规划编制主要还停留在组团规划阶段。规划的滞后进一步加大了产业项目用地规模审批的随意性，在没有控制性详规或法定图则的情况下，政府在安排项目用地时，因没有明确的规划指标，结果往往是先安排项目用地再确定用地的具体规划指标，规划被项目牵着走。

（三）产业用地标准方面

由于缺乏明确的产业用地标准，使产业项目的土地供应规模缺乏控制标准，往往造成一些项目多占土地、土地集约利用水平低下的现象。既使是在对土地供应进行适当控制的“十五”期间，宝安、龙岗两区工业用地外延式扩张特征依然十分明显，以土地资源招商引资成为推动两区经济发展的主要动力，土地供给的作用和角色仍然没有根本转变。据我市土地变更详查数据表明，2000年以来，我市新增建设用地的总量和速度都进入一个加速上升阶段，而近几年来我市每年消耗建设用地对深圳经济增长率的贡献约为2个百分点，工业用地平均投资强度约为上海市及苏州工业园的50％，说明这种贡献很大程度上是以宝贵的土地资源粗放型开发为代价的。

 

从我市的情况看，近几年年均土地供应计划为12平方公里，其中产业用地约10平方公里，但随着宝安、龙岗两区城市化进程的加快，产业用地实际需求呈明显上升趋势。因此，要真正提高我市土地节约、集约利用水平，重点是要提高产业用地的利用效率。

近年来，我市虽严格执行年度土地供应计划，加强了对新增建设用地供应的控制，使土地集约利用水平有所提高，但是，由于目前我市产业用地供应的管理除法律授权的土地行政管理部门外，还涉及多个政府部门，以及类似于“园区”的管理部门，

现行的国土资源管理体制与国土资源管理在实践可持续发展中应起的作用不相适应，与城市化进程中加强土地管理的目标任务不相适应，加上我市产业布局缺少统一的规划以及城市规划滞后和缺乏科学的、权威的供地标准等问题，使产业用地低水平重复利用、低效率配置现象严重。土地供应具有较大的随意性是我市土地消耗快速增加的主要原因。如果不及时采取相应有效措施来严格控制产业用地的供应规模，工业项目化整为零“浪费土地”、“圈占土地”的行为显然不能避免，以土地资源低价吸引投资的现象就不能有效杜绝，甚至在两区城市化转地后出现新一轮的圈地运动在所难免，落实科学发展观，建设“效益深圳”，节约和集约利用土地资源也都难以真正落实。

要从根本上实现产业用地的合理、集约高效利用，必须从完善目前我市产业用地的管理体制、加强规划引导、制定科学的产业用地分类标准入手；从纠正有悖依法行政原则的行政决定入手，努力消除体制性障碍，也就是既得利益障碍,包括部门、单位和个人的既得利益。同时，政府应依法履行职责，建立有权必有责，用权受监督的新机制。只有这样才能减少项目批地的随意性以及政府部门之间、特定单位之间的行政成本；才能真正实现科学、合理供地的目标，促进产业用地利用效率的最大化；才能真正实现高效便民，改善我市的投资软环境，推进建设效益深圳目标的实现。

 

为贯彻科学发展观，切实落实市委市政府建设效益深圳的战略部署，合理利用土地资源，提出以下建议：

（一）依法完善土地审批制度，强化国土资源集中统一管理

2004年7月1日，随着国家颁布的《中华人民共和国行政许可法》正式实施，由此对制度运行要求越来越高。然而我市当前的政府行为规则与之不完全匹配，已使制度运行和制度效率成为了一个问题，对此我们应该有清醒的认识。要从根本上解决土地管理中的规范与效率问题，必须从改革管理体制入手，依法建立科学的创新机制。要建设“效益深圳”，实现市委市政府提出的对土地资源利用的各项指标，保护和合理利用土地，必须对土地供应、建设用地审批实行集中统一管理。国土资源集中管理有别于一般的行政管理，也有别于一般的宏观与微观的关系，其目的是要把土地供应受人为因素影响降到最低限度。为此，我们有必要对当前我市土地管理体制、机制进行认真调查研究，加以完善和优化，按照党中央国务院严格土地管理的要求，推进依法行政，克服多头执法，以此有效保障政府运用土地供应政策参与国民经济的宏观调控，为我市土地资源合理开发利用建立良好的管理秩序。

（二）加强规划管理

1、强化土地利用总体规划对新增建设用地和城市规划的控制和引导。合理规划用地布局，科学调整利用结构，在空间和时间上，有序、协调统筹安排土地资源。切实做好我市的国土资源保护与利用“十一五”规划和城市用地规划，要在有限的土地资源条件下，贯彻以人为本，坚持全面协调可持续发展观，促进我市新发展。做好土地利用近期规划，具体来说：一是坚持集约用地。按照集约用地的原则严格审查审批建设项目用地，对工业项目用地必须有投资强度，开发进度等控制性要求。引导并逐步实现工业项目向规划的产业集聚园集中,优化用地结构，提高土地资源集约化利用水平。二是促进节约用地。按照节约用地的原则，应严格按项目供地，杜绝在单宗工业项目用地内批建“自用住宅”，工业项目配套和生活服务设施应按规划统一配建，最大限度地提高土地资源和公共设施的利用效率；三是实施有效土地整合。进行特区内外区域整合是深圳未来五年甚至更长一个时期内的重要而艰巨的任务。要通过产业定位，城市规划到位以及市场和行政手段，对低效占用的土地建立收回或置换机制，盘活存量，扩大土地供应空间，以满足在新时期土地供应总量控制更加严格的背景下经济社会对土地资源的需求。

2、加快城市规划编制，提高城市规划管理水平。要合理利用土地，首先要加快规划的编制进度。为适应我市特区外两区城市化进程要求，城市规划部门应集中精力和力量抓紧依据已批准的城市总体规划、分区规划和产业发展规划，对拟建设地区的土地使用性质、容积率、道路、工程管线和配套设施及空间环境等控制要求作出规划。对没有控制性详细规划或法定图则的地块，除国家、省、市重点建设项目外政府不应批准项目用地。坚决杜绝当前政府对产业用地的安排，是在没有法定土地利用要求作依据的情况下审批的现象。其次，需要进一步提高城市规划管理水平。土地利用和各项建设应当符合城市规划，以体现规划的龙头和引导作用，同时要考虑规划的严肃性，如法定图则的修编不仅要严格依照法定的程序进行，同时还必须考虑行政的代价。因为规划对经济、社会的作用不仅是引导，同时也产生直接的影响，规划一旦实施，公民、法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关依法改变已生效的行政许可，也是要付出行政代价的。因此，需加强对规划的执法监督，促进规划管理的规范化。

（三）加强土地年度利用计划、年度土地供应计划的管理

强化年度土地利用计划对新增建设用地总量的控制。要通过对年度土地供应计划（包括城中村改造用地等存量建设用地）的定性、定量、定位编制，加强对建设用地供应总量、结构和布局的宏观调控。国土资源管理部门必须在年度土地利用计划和土地供应计划的范围内，按照产业导向政策，统筹合理安排各类建设用地。要完善对土地利用年度计划和土地供应计划执行情况的检查、监督和报告制度，以此改变当前土地利用和供应计划法律地位不高，约束力不强，执行力度不够的现状。

（四）充分发挥市场机制在配置产业用地中的作用

继续深化土地使用制度改革，在坚持经营性用地市场供应的同时，应扩大土地资源配置的市场化范围，促进土地集约利用，推进我市土地市场的健康发展。要区分“高新技术项目” 中的市政府重点扶持高新技术产业项目与一般性高新技术项目，坚决杜绝当前我市工业用地的低效率配置和低效率利用，以及打着“高新技术项目”的名义多圈土地并获取低价土地的现象。除重点扶持的高新技术产业用地可协议出让外, 一般性高新技术项目及其他项目用地如工业仓储、服务加工以及经营性基础设施、公共配套设施等用地均应纳入挂牌出让范围。

（五）尽快制订出台符合我市实际的产业用地分类标准

根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求，

应切实加强对工业项目建设用地的管理。在我市土地现状调查的基础上，抓紧协调相关部门，研究制定符合深圳实际的产业用地分类标准，根据产业导向政策针对不同行业投资项目的占地规模制定包括项目投资强度、容积率等方面的一系列控制性指标，从而实现对产业项目科学供地、节约供地的目标。

（六）建立有效的土地批租事后监管机制。政府行政管理部门要切实加强对土地出让后的执法监察。一是严禁闲置土地。加大对闲置土地依法收回的力度；二是严格用途管制。加大对擅自改变土地使用用途和使用功能的处罚力度；三是实施有效的土地收购储备管理，加快土地整合的力度。

资源是稀缺的，不可再生，因此选择是要有代价的。土地资源的可持续利用是落实科学发展观、建设效益深圳的重要基础。目前我市正处在建设国际化城市关键时期，宝安、龙岗两区城市化进程全面加快，牢固树立节约、集约用地的意识十分重要。合理利用土地资源，不仅要解决认识问题，更重要的是要在具体工作中加以落实。我们必须充分认识国土资源管理对于实践科学发展观，加快经济增长方式转变、构建和谐社会的重要性。进一步增强社会责任感，打破那些固化的利益格局，通过对我市现行土地管理体制进行深入调查研究，提出并建立起行之有效、科学的土地资源管理新机制，确保我市土地资源的科学、合理、可持续利用。