市政协委员  吴培基

今年全国“两会”期间，中共中央总书记胡锦涛同志参加宁夏代表团的审议政府工作报告时强调：“要加强社会保障工作，逐步扩大社会保障的覆盖面，切实保障困难群众的基本生活。要加强教育和医疗卫生工作，加大政府助学力度，促进各级各类教育协调发展，重视公共卫生和医疗服务体系建设，逐步解决人民群众看病难、看病贵问题。”国务院总理温家宝同志在《政府工作报告》中指出：“要探索建立城市医疗救助制度。”中共中央政治局委员、广东省委书记张德江同志在接受新华社记者采访时指出：“让发展成果惠及百姓，让人民过上宽裕的小康生活，这是各级党委、政府工作的出发点和落脚点。”“‘十一五’期间，广东要在全国率先建设覆盖城乡所有人口的社会保障安全网，使老百姓病有所医、老有所养、幼有所教、衣食无忧、安居乐业。”中共深圳市委书记李鸿忠同志在深圳市第四次党代会上强调，深圳要在全面落实科学发展观方面继续走在全国前列。扩大社会医疗保险覆盖面，保障市民群众特别是困难群众病有所医，是落实科学发展观，构建和谐社会的重要内容。深圳市理应在这方面走在全国前列。

深圳特区成立以来，市委、市政府积极致力于社会保障体系建设。建立了针对户籍困难群众包括最低生活保障、临时救助、基本医疗救助、教育救助、住房救助和节日慰问等专项救助在内的社会救助体系，为保障困难群众的基本生活需要发挥了积极的作用。特别是建立了应保尽保的城市居民最低生活保障制度，覆盖面达100%，使解决困难群众的温饱问题有了制度性保障。但是，在户籍困难群众的医疗保障工作方面还存在一定的差距，医疗保障体系覆盖还不够到位，看病难、看病贵问题往往集中体现他们身上。我市困难群众多为确实丧失劳动能力的老革命、老劳模、老“开荒牛”（工程兵）、残疾人、“零就业家庭”等等。因为没钱看病，常常是小病忍、大病拖，一旦患有重大疾病需要救助，通常要靠领导发现、媒体关注，而且救助金额也有限，难以从根本上解决每一位困难群众的医疗保障问题。因此，迫切需要建立制度性的医疗保障体系，将社会医疗保险覆盖我市所有户籍居民，让每一位户籍居民患病就医能够制度性地自动得到救助。

一、我市目前对困难群众实行医疗救助的主要渠道

（一）低保家庭人员每人每月按低保标准的14%享受基本医疗救助。即家庭人均收入344元以下的户籍困难家庭成员在门诊看病之后，可凭医院发票到民政部门报销额度为每月不超过48.16（344×14%）元的费用，可年度累计，但不能跨年累计。此项经费由各区按照实际需要在财政列支。罗湖区2005年用于此项救助的经费是28.3万元。

（二）低保家庭18周岁以上、男55周岁（女50周岁）以下的户籍成员纳入重大疾病住院医疗保险。此项工作由市民政部门统筹，保费从市福彩公益金中全额提取支付。2005年全市此项经费开支约100万元左右。

（三）卫生部门的医疗救助基金。此项经费主要用于补贴医院因极个别患者接受治疗之后确实无能力付费或付费之前就走了无法收取费用而发生的医疗费用。全市每年医疗救助基金的额度在2000万元左右。

（四）各类专项救助基金。主要分布在市、区民政、残联、妇联、工会、团委、组织等部门，主要用于对特定人群的困难救助，包括重大疾病救助。其资金来源既有财政拨款，也有社会捐助，还有其它渠道。比如市、区残联都有针对残疾人困难救助的专项资金，市、区组织部门都有困难党员慰问金，团市委有“帮贫助弱基金”，罗湖区妇联有“贫困妇女维权解困金”，罗湖区总工会有“困难职工帮扶金”，等等。这些资金少则10万、8万，多则超过百万。

（五）临时救助。因自然灾害、突发事件、重大疾病造成家庭生活困难的家庭，可向民政部门申请临时救助。从实际情况来看，临时救助主要用于重大疾病造成的生活困难的家庭。2005年，罗湖区用于临时救助的经费是33.67万元。

二、我市目前对困难群众实行医疗救助渠道的主要缺陷

（一）实际覆盖面有限，大多缺乏自动救助的制度性安排，救助对象及救助金额都存在较大的随机性

从理论上来说，任何人有了困难，都可以得到相应的救助，各种救助渠道的有关规定、章程也都体现了这一理念。但是，在实际操作层面上却很难做到这点。救助对象的厘定，很大程度上取决于领导的发现、媒体的关注，救助金额的数量也往往取决于领导的重视程度和社会的关注程度。“会哭的孩子有奶吃，哭得凶的孩子多奶吃，不哭的孩子没奶吃。”

（二）制度性的救助渠道的制度设计存在缺陷，不利于鼓励困难群众患病之后及时就医

目前困难群众能够得到自动救助的渠道只有低保家庭的基本医疗救助，即报销低保标准14%的门诊费用和重大疾病住院医疗保险。这一制度设计容易对困难群众及时就诊治病产生逆向选择的负激励作用。由于门诊费用只能按低保标准（344元）的14%报销，而住院却能享受医疗保险待遇，受到实际支付能力的限制，困难群众往往选择小病忍、大病拖，拖到住院为止。本来及时能够治好的小病，往往要拖成住院治疗的大病。既不利于困难群众的身体健康，又给政府造成了更大的经济负担。

（三）各种救助资金分散，管理成本高，使用效率低，难以从根本上解决群众困难

现在，救助渠道很多，民政、残联、妇联、工会、团委、组织等多个部门都有相应的救助基金，加在一起总数不少。但由于这些资金分散在各个部门，每个部门的基金又相对不足。每个部门又要有相应的机构、人员去管理这些基金，办公费、人头费加在一起，每个基金每年的管理费用至少要上10万元。真正遇到需要救助的情形，每例发放几百元到几千元至多上万元不等的救助金，很难从根本上解决困难群众治病就医的需要。

三、将社会医疗保险覆盖全市户籍居民是解决困难群众病有所医问题的最好选择

实现百姓病有所医，保障群众不因生活困难而不能及时就医治病，是让发展成果惠及百姓的具体体现，是构建和谐社会的客观需要，是各级党委、政府义不容辞的责任和孜孜追求的目标。要实现这一目标，出路在改革，关键在制度创新。为困难群众购买社会医疗保险，将社会医疗保险覆盖全市户籍居民，是保证市民病有所医的最好的现实选择。

（一）社会医疗保险具有自动为参保群众提供医疗保障的特点。我市实行社会医疗保险制度以来，绝大部分市民都参加了社会医疗保险，较好地解决了参保群众的就医治病费用问题。看病难、看病贵问题集中、突出地表现在未参保的困难群众身上，如果他们也都纳入到社会医疗保险体系中去，那么保证他们病有所医就有了制度性保障。

（二）深圳市已经建立比较完善的社会保障政策体系，为解决困难群众社会医疗保险问题打下了良好的政策基础。目前，深圳市已经建立了包括《深圳市城镇职工社会医疗保险办法》、《关于建立深圳市城镇特困人员基本医疗保障制度的通知》和《关于深圳市低保对象参加住院保险的通知》等在内的有关社会医疗保险政策体系，社会医疗保险已覆盖全市绝大部分人群（据罗湖社保中心的统计，罗湖辖区参保率为98%以上）。在实际操作过程中，社保部门也放低了政策门槛，非就业人员，只要缴纳保费（不论是其本人缴纳还是由他人代缴），都可以以灵活就业人员的身份参加社会医疗保险。也就是说，只要政府出资为困难群众缴纳保费，就可以将他们纳入社会医疗保险范围。

（三）现在是深圳解决困难群众社会医疗保险问题的黄金时期。经过20多年的改革发展，我市经济社会发展取得了巨大成绩，也积累了一定的财富，财政资金相对宽裕。深圳人口结构还处于年轻化时期，社保基金相对充足，略有结余。深圳经济充满活力，市民就业率高，参保率高，外来劳务工合作医疗保险体系也在稳步推进，未参保的困难群众相对较少，政府有责任也有财力解决困难群众的社会医疗保险的保费问题，也不会给社保基金运作带来困难。据统计，罗湖区共有困难家庭1593户（其中，家庭人均月收入344元以下的低保户420户，家庭人均月收入344元以上500元以下的低收入家庭1173户）。这里，我们可作一个测算：假定每户困难家庭的人口为3人，全市困难家庭的总户数为罗湖区的10倍，即15930户，那么全市的困难群众人口为47790人。深圳市社会综合医疗保险（既保门诊又保住院）的最低月缴费金额是上年度全市社会平均工资的60%乘以8%，即120元/月（2005年深圳市社会平均工资约为2500元/月）。如果加上地方补充医疗保险和生育医疗保险，则最低缴费金额为135元/月。这样，每月支付保费645.165万元，每年7741.98万元，就可以解决困难群众的社会综合医疗保险的保费问题。况且政府已经为低保户家庭成员缴纳26元/月的住院医疗保险，报销48.16元/月的门诊费用，解决困难群众社会医疗保险的增量资金肯定还要低于7741.98万元这个数。我们坚信，市、区政府完全有这个财力解决困难群众的社会医疗保险问题。

四、解决困难群众社会医疗保险问题的建议

（一）开展专题调研，摸清我市未参加社会综合医疗保险的困难群众的基本情况。建议由市发改局、劳动和社会保障、民政、卫生等部门联合组成调研组，摸清我市未参加社会综合医疗保险的困难群众的确切人数以及他们医疗需求的基本状况，在此基础上提出解决困难群众社会医疗保险问题的方案。

（二）制定《深圳市社会医疗保险办法》。建议市政府将《深圳市城镇职工社会医疗保险办法》、《关于建立深圳市城镇特困人员基本医疗保障制度的通知》和《关于深圳市低保对象参加住院保险的通知》等政策内容进行整合，将实际工作中的一些变通做法上升为制度性的规定，制定覆盖所有户籍居民的统一的《深圳市社会医疗保险办法》，彻底消除困难群众参加社会医疗保险的政策性障碍。

（三）将社会医疗保险覆盖全市户籍居民。建议改变目前只对18至55周岁（女50周岁）的户籍低保家庭成员实行重大疾病住院保险的做法，对全市所有户籍居民全部实行综合社会医疗保险，既保门诊，又保住院。对确实无力支付保费的困难群众，由政府拨出财政专项资金予以解决。

（四）整合现有救助资源，提高救助资金的使用效益。建议将分散在民政、残联、妇联、工会、团委、组织等多个部门的医疗救助资金统一集中起来，交由社保基金归口运作管理，用于对无力支付自费部分医疗费用的困难群众的救助用途。