案类案号：提案第20040055号
案由：关于对无证诊所疏打结合以规范医药市场的建议
提出人：民盟深圳市委会(共1名)
办理类型：主办汇办
承办单位：卫生局,药品监督局,城管办
内容：
据不完全统计，今年以来，全国取缔无证照药品生产经营户6000多个，清理销毁假劣、过期药品2.5亿多元，清理、整顿私人诊所2.5万多个，虚假药品广告6.5万余条；我国不合格用药人数占用药总人数的11%至26%，日常急救病例的10% 因用药失误引起，我国每年至少有20万人因用药不当而导致死亡……上述数字不仅让人们触目惊心，而且有碍于预防和防止突发公共卫生事件的发生和蔓延。
对于这样一种在全国普遍出现的情况，深圳市人民政府及其职能部门给予了高度的关注和重视，近年来，深圳市药品监督管理局和其他政府职能部门又进一步大力整顿深圳医药市场，使得医药市场的规范化建设取得了明显成绩，通过正规渠道流通的药品质量有了明显提高，现在各正规医疗机构和药店都处于深圳市药品监督管理局的严格监管之下，人民群众到这些地方就医用药的药品质量有了基本保证。
但是，深圳缺医少药的情况仍旧十分严重。根据《晶报》2003年10月21日的报道，最近北京现代化进程研究课题组公布了在4个直辖市、12个省会城市和3个有代表性城市中，深圳的现代化进程在27个指标中有14项指标名列第一，而在千人拥有医生数的这一指标中却在19个城市中倒数第一，现代化达标程度仅为42.5%。有关评价认为如果不高度重视这些看似小的问题，从长远来看，必将会拖住深圳现代化进程的后腿，这一评价令我们警省，值得我们深思！
同时，由于医药行业关系到人民群众每一个人的身体健康和生命质量，深圳处于经济高速发展和体制转轨的过程中，医药市场伴随着城市移民人口和外来人口的增加而迅速扩大，医药行业的供不应求，使得相当部分的无证诊所等应运而生，并处于自生自灭、生生不息的失控状态，一直没有形成规范的经营秩序，无序经营状况长时间难以解决。
这种无序经营的状况在宝安和龙岗还相当严重，医疗的无序直接导致了用药的混乱，其主要表现不仅假药、劣药依然存在，而且医药市场上流通的假药、劣药规模还不小。2003年 7-9月深圳市药品监督管理局稽查大队查封了一些假药、劣药批发窝点，缴获了价值达1000万元的假药、劣药。我们知道在深圳市药品监督管理局的有效监管之下，正规医疗机构和药店不会购进和出售假药、劣药，那么这么多的假冒伪劣药品是从哪里进出的呢？答案只有一个，就是无证诊所，正是通过成千上万的无证诊所而流入千千万万的消费者手中。
深圳的无证诊所不仅数量多，而且分布广。近年来，政府有关部门多次清查和打击无证诊所，但收效甚微。无证诊所是怎么产生的？为什么具有那么强的生命力？应该如何看待和解决无证诊所问题？这些问题已经引起了人大代表和政协委员的高度关注，历年的人大议案和政协提案大多对这一问题有所涉及。
为了回答这些问题，政协委员参与了有关对深圳市无证诊所的调查研究，调研方式为暗访、访谈、座谈、问卷调查和检索文献等，调研范围包括有关村镇无证诊所及其从业人员、无证诊所的消费者、大型社区和工业区基本群众、相关政府职能部门以及监管机构等，经过调研进一步掌握了无证诊所的基本情况，了解无证诊所出现的原因，我们还根据深圳城市调查队的两次问卷调查资料，提出了规范深圳医药市场、解决无证诊所问题的初步意见，并形成本提案，希望引起有关政府职能部门的重视。
一、医药市场无序化产生的背景及问题
（一）医药产业与市场迅猛发展及其引发的新问题
1、我国医药产业的规模不断扩大
我国自改革开放以来，医药产业得到了迅速的发展，产业规模不断扩大，医药产值以年均超过10%的速度递增。目前，我国大约有6700个制药企业，1万多个批发企业、12万家零售药店，能生产原料药、中间体、制剂、药用敷料即药用包装和制药机械等，形成了较为完整的制药工业体系，并成为世界原料药第二生产大国。我国的医药产业已经成为我国经济发展中的支柱产业。
2、我国医药市场得到迅猛发展
我国医药市场近二十年来得到了迅猛发展，二十世纪八十年代，全国医药产品的销售额年平均增长为13.5%；1990年至1995年由于新特药和进口药品的广泛使用，医药产品销售年平均增长速度达15%左右；1996年至2000年医药产品销售年平均增长11.06%，但其产值年平均增长则高达17.7% 。
根据有关预测分析，到2005年，我国药品需求量将达到人民币2180亿元，比2000年净增940亿元，年平均增幅有可能达到12%，2010年将达到4109亿元。由此可见，我国的医药市场已经颇具规模。
3、产业规模和市场迅猛发展引发的新问题
医药产业规模不断扩大，市场发展迅猛的现实还使我们联想到：如何使我国亿万人口尽快实现“人人享有初级卫生保健”的目标；如何使飞速发展的医药产业与巨大的消费市场进行有效和有序的衔接；如何满足由于人们生活水平日益提高对医疗保健需求提出的更高期盼；如何实现公费医疗体制向社会医疗保险体制的顺利转型；如何确保并解决老少边穷地区和新兴城镇同样存在的缺医少药问题；如何促进医药市场的有序经营、繁荣稳定和可持续发展等一系列问题，以及巨量医药产品在医药市场上是通过什么渠道进入千家万户和亿万消费者手中的呢？这些问题都摆在我们的面前，确实不可回避。
（二）医药卫生体制改革相对滞后带来的影响
1、医药卫生体制改革是一个长期的过程
目前我国的社会主义市场经济体制正在逐步形成的过程当中，旧体制的影响依然存在，改革还会出现反复。经济体制改革要求医药卫生体制进行相应的改革和调整，然而当前医药卫生体制的改革相对落后于经济体制改革总体进程是一个不争的事实，因此，我们对医药卫生体制改革的长期性、艰巨性要有充分的心理准备。
2、深圳医药卫生事业的飞速发展与不足
根据2002年《深圳年鉴》的统计，截止2001年末全市共有卫生机构723家，其中医院80家，各类卫生机构病床11159张，其中医院病床10899张，全市有卫生技术人员17135人，全年完成门诊、急诊量2408 .1万人次，收诊住院病人30.20万人次，全年未发生1 例医疗事故。特别是在今年抗击非典的民族战役中，深圳的医疗机构和医药行业以良好的医德医风和职业素质、以杰出的业绩向深圳人民交出了一份满意的答卷。
但是，由于深圳居民和外来人口对医药卫生服务需求的急剧增加，导致了我市医药卫生行业在不同层面的扩张，无论是体制内、还是体制外甚至非法的医药卫生机构和从业人员均增加很快，要使大量的医药卫生机构和从业人员规范有序经营，对医药卫生管理部门来说是一个很大的挑战，由于多种原因以及政府职能部门分工与协调的限制，导致医药卫生管理部门尚不能有效地应对这一挑战，在管理方面的确存在问题和漏洞，致使无证诊所在既有巨大市场需求、又缺乏政府有效监管的条件下大量产生和繁衍。
3、医药卫生体制改革相对滞后带来的影响
尽管我市医药卫生事业从无到有、从小到大，发挥了巨大的历史性作用，但是医药卫生事业的组织体系、思维方式乃至出台的政策仍旧难免带有计划经济体制的痕迹，而且对医药市场的迅猛发展仍然有许多不能适应的地方。
比如，如何解决以原有计划方式确定的人口与医疗机构的比例关系，并导致不能适应市场需求迅速扩大的问题；如何解决体制内或正规医疗机构在总量上难以面对巨大市场需求的问题；如何满足深圳繁忙的人们对快捷、优质、价廉医药服务需求不断增长的问题；如何规范体制外医药卫生机构和非医药专业人员的无序行为；如何将政府的审批监管职能转化为调控和服务职能；如何积极引导和培育知识的消费者，防范由于唯利是图和无知误导引发的医药安全、市场混乱和无序竞争问题等等。
（三）城市化与移民增长导致医药服务供不应求
1、城市化发展的飞速进程使人口大量向城镇集中
当前广东的城市化水平已经高达 55% 。城市化快速发展使大片的农村地区迅速演化为城镇地域，城镇居民的收入水平和生活水平普遍高于农村居民，因此城镇居民对医药卫生服务需求的质和量都提出了新的要求。
2、深圳拥有大量移民是富有移民特色的现代城市
根据2000年全国第五次人口普查的统计数字，深圳登记人口为700.9万人，其中，户籍人口为124.9万人，外来人口为576.0万人。深圳拥有大量移民并富有移民城市的特色：一是深圳移民的快速增长，从1980年底到2003年底，深圳的常住人口总数由33.29万人增加到 近千万人；二是深圳移民的增幅最高，第四次人口普查表明，北京市人口增长了２７.７％，上海增长２５.５％，广州市增长了36.6%，武汉市增长了16.6%。深圳市增幅为全国大城市之最，第四次普查人口是第三次普查人口的3.36倍；三是深圳移民的来源最广，深圳的移民来源不仅来自周边地区，而且来自全国各地，甚至有相当数量的归侨和海归人士；四是深圳移民的人口结构特殊，由于本地的人才和劳力极度短缺，需要从全国各地乃至海外引进大量的人才和劳力，所以，移民的人口结构中以打工族为主；五是深圳移民将相当数量的不持暂住证但在深圳长期（一年以上）居住工作生活的居民归入流动人口，使其人口的增长表现为隐性的增长。
3、城市化与外来人口增长导致对医药服务供不应求
在深圳发展的过程中，经济和社会发展不平衡的特征比较明显，如医药卫生事业较之经济发展就相对滞后。
一方面是深圳社会经济发展自身的不平衡，自1980 - 2001年间，深圳的经济增长指标大大超过医疗卫生事业发展的各项指标，如经济增长指标高达29.5%，而医院增长指标仅达 5.4%，差距十分巨大；
另一方面是深圳与其它城市比较医疗机构数量偏少，根据《2002深圳统计年鉴》，2001 年底，深圳市常住人口（包括户籍人口和暂住人口）为468.76万人，共有医疗机构723个，每万人拥有的医疗机构为1.54个，如果加上300万左右的流动人口，则每万人拥有的医疗机构数更少；又根据《2002上海统计年鉴》，2001年底，上海市常住人口为1327.14万人，共有医疗机构3813个，平均3480人拥有一个医疗机构，每万人拥有的医疗机构达2.87个。
因此，无论是深圳社会经济发展的内部比较，还是深圳和上海医药行业的横向比较，都明显看出深圳医药卫生事业发展滞后，从而导致深圳正常渠道的医药供给不能满足广大人民群众的迫切需求。
（四）政府职能部门面对医药市场化准备不足
1、深圳的医药市场缺陷与政府调控不足并存
完全由市场经济进行调节包括医药卫生行业在内，其自身一定会存在若干市场缺陷，正是因为市场缺陷要求建立政府宏观调控机制。所谓市场缺陷的主要表现有：
一是市场经济具有自发性的弱点，使得整个产业或是行业出现无序状态；
二是市场经济具有本位性的弱点，难以兼顾社会和公共的整体利益；
三是市场经济还具有急功近利的弱点，其单位或个体决策主要为追求近期利益，而忽略长远利益。
深圳的无证诊所情况就同时具备自发性、本位性和急功近利的弱点。根据市场经济的特点及其产生的市场缺陷，有必要以政府的宏观调控方式对其加以引导，这就要求政府的转变职能要和经济的市场化同步，否则就会出现政府职能部门面对市场化的准备不足。
2、不能忽略政府宏观调控的一般原则与机制
市场经济条件下的政府宏观调控和计划经济体制下集中的政府管理完全不同，他遵循着 间接调控为主、宏观调控为主、计划指导为主的原则。间接调控为主是指在市场经济体制中和政企分开的条件下，政府对医药行业采取间接管理的方式，以弥补市场经济自发性和本位性的弱点及其产生的局限性；宏观调控为主是指在宏观管理上要控制整个社会医药行业和医院诊所发展的规模和速度，以适应医药行业的市场化；计划指导为主是指在宏观上对医药行业和医院诊所的经济、社会、科技、发展提出总体目标和努力方向。
就目前的情况来看，若干政府职能部门对医药市场化的准备显然不足，一方面没有根据市场的需要同步发展医疗卫生事业，另一方面面对市场化条件下出现的大量私人或无证医药服务机构显得比较被动，由于若干政府职能部门不能有效地协调、调控和管理，从而导致了政府在医药市场若干领域的不作为，亦使得医药卫生行业的无序经营因上述种种原因而得以产生。
二、深圳无证诊所的现状、问题及分析
（一）深圳无证诊所的类型
无证诊所是指未取得深圳市卫生局核发的《医疗机构执业许可证》，从事非法行医活动的小型医疗机构。无证诊所的主体是个体医疗从业人员开办的小型医疗机构。这些以个体诊所为主要特征的无证诊所，其从业人员大都有一定的医疗技术和行医经验，能治疗一些一般疾病，其中一些还较受周围居民信任，拥有稳定的消费者群。此外，还有一些超出本行业经营范围的未取得《医疗机构执业许可证》行医的机构，美容院实行整容手术，保健品店、残联康复中心等同样属于无证行医。至于那些以治病为幌子行骗的江湖游医，则是纯粹的骗子；还有一些人钻现行医疗卫生体制的空子，变相取得行医资格，有两种基本类型：一是获得军队卫生行政主管部门批准，打着解放军、武警部队旗号的医疗卫生机构；二是承包合法医疗机构内部科室从事诊疗活动。
（二）无证诊所的基本情况分析
1、无证诊所的数量、分布、规模与作业形式
（ 1 ）无证诊所的数量
当前，深圳地区的无证诊所数量惊人。对宝安区无证医疗机构（包括无证诊所）数量的估计为8000家；龙岗区则至少有4000家，仅布吉镇的无证诊所就达500家；特区内无证诊所要少一些，如南山区无证诊所保守估计也有600家；深圳市城市管理行政执法局近年总共取缔无证诊所5022家。
深圳市统计局城市社会经济调查队对有关情况进行了调查，在被调查对象中，有57%的居民反映其住所周围存在无证诊所，其中有21.4%的居民反映无证诊所比较多，仅有17.3%的居民反映其住所周围没有无证诊所。
我们在综合调研的基础上，估计深圳市无证诊所在 10000 家左右，由此看来，目前深圳市无证诊所数量的确惊人，并且已经发展成为一个庞大的地下产业。
（ 2 ）无证诊所的分布
无证诊所的分布特点较具规律性。绝大多数无证诊所都分布在城中村、自然村和工业区等外来打工者密集的地方，少数无证诊所分布在居民社区。以布吉镇为例，全镇500家无证诊所中，有438家分布在自然村，占全部无证诊所数量的87.6%，另外62家则全部开设在居民社区，占12.4%。坪地镇共有无证诊所51家，其中有46家分布在自然村中，其余7家分布在居民社区内。
（ 3 ）无证诊所的规模
大多数无证诊所规模小，从业人员不超过3人，只有少数无证诊所规模较大，从业人员较多，但一般不超过10人。主要原因是因为诊所投资者不敢将诊所规模扩大，因为一旦遭受执法部门的清理和打击，则损失巨大。大多数无证诊所只会投入较少量资金，雇佣少量医护人员，购买少量药品和医疗器械，租用狭小的场地进行营业。
（ 4 ）无证诊所的作业形式
第一，无证诊所一般都是有目的地开设行医场地，哪里有市场、哪里有消费者、哪里监管不严密、他们就出现在哪里，流动性十分强；
第二，很多无证诊所白天关门，晚上开业，一方面便于回避行政执法部门的检查，另一方面迎合了低收入打工者的就医时间需求；
第三，无证诊所通常都是将空药盒子摆在柜台和门口，将药品藏在其它地方，这样做也是为了规避行政执法部门检查，一旦被行政执法部门清查，损失不大。
（5）无证诊所从业人员状况
如果按每家无证诊所至少或是平均有2名从业人员计算，加上无证诊所的雇主，保守估计深圳无证诊所的从业人员总数至少有3万人，数量非常可观。不仅形成了一个庞大的职业人群，而且也形成了一个庞大的医疗产业。
特别值得注意的是，在无证诊所从业人员中，也有不少人的素质较高，这部分人来自各个方面：一是从正规医疗机构辞职或退休被聘请到无证诊所的从业医生，这部分人行医经验丰富；二是从正规大中专医学或药学院校毕业的学生，为解决就业问题而到无证诊所的从业人员；三是来自各地村镇的乡村医生，他们具有在基层多年行医的经验。如果这些医护人员能够转而为深圳市民提供正规的医疗卫生服务，那将是一支庞大的队伍。
（6）无证诊所的药品来源及质量状况
药品市场受深圳市药品监督管理局的严格监管，无证诊所很难通过正规渠道从药品生产和批发企业购到药品，在这种情况下，无证诊所的大部分药品只能从地下药品批发窝点购进。
根据深圳市药监局的稽查人员证实，深圳市地下药品批发窝点有80%的药品流向了无证诊所。地下药品批发窝点是假冒伪劣药品的集散地，因此无证诊所也就成了假冒伪劣药品重要的销售渠道。
（三）无证诊所的主要消费群体分析
由于消费者数量的巨大以及居住的分散性，使得对消费者的调研遇到了面广量大的困难，于是我们的分析还根据了市统计局城调队以专业方式实施对深圳居民医疗及就医情况民意的问卷调查。其调查表明了无证诊所的主要消费群体及其特征：
1、低收入群体。从城调队第一次调查的数据中可以清晰地看出，月收入达到5000元以上的居民没有一个选择私人诊所，月收入在2000-4999元的居民只有1.2%选择私人诊所，月收入在1000-1999元的居民有3.7%选择私人诊所，月收入在500-999元的居民有8.8%选择私人诊所，月收入在500元以下的居民选择私人诊所的比例却高达10.5%。根据有关统计，2001年底深圳市共有合法医疗卫生机构723个，其中门诊部、诊所为600家，而无证诊所的数量则高达10000家以上，是合法医疗卫生机构的十倍以上，可见在普通居民眼中前往私人诊所或无证诊所似乎十分正常。
2、低学历群体。从城调队第一次调查的数据来看，学历为高中、中专、技校的居民有4.3%就医时选择私人诊所，学历为初中及初中以下的居民有13.2%就医时选择私人诊所，而大专学历的居民仅有1%就医时会选择私人诊所，大学本科及以上学历的居民几乎没有人就医时选择私人诊所。
从医疗费用的来源看，学历为高中、中专及以下的群体之中80% 左右的人医疗费用完全自费，学历和收入具有很强的正相关性，低学历也就意味着低收入。总体上看，受过高等教育、中等教育和初等教育的人收入依次递减，其分布具有明显的层次性。就学历而言，高中、中专、技校及以下学历的人是无证诊所的主要消费群体。
。3、非深圳户籍群体。非深圳户籍者包括非深圳户籍的暂住居民和流动人口，有很大一部分是从全国各地农村来到深圳，他们大都没有被纳入深圳的社会保障体系，因此他们选择无证诊所的可能性比较大。
城调队的第一次调查数据表明，将近80%的非深圳户籍者医疗费用完全是自费支出，其中60%左右的人一年的医疗费用支出在200元以下，非深圳户籍者对医疗机构收费水平的关注程度明显高于深圳户籍的居民，就医时对医疗机构的规模、资质牌证的关注程度较低，选择私人诊所的比例较高。
（四）无证诊所产生的直接成因分析
深圳的众多无证诊所能够产生并长期存在下去，其根本原因在于无证诊所有一个比较稳定的消费群体，尽管政府有关部门多次清查和打击无证诊所，但只要支撑无证诊所产生和存在的土壤存在，即巨大的消费群体和巨大的市场需求存在，无证诊所就不会消亡。
1、医疗卫生服务需求总量巨大
如果将深圳所有人（包括常住人口和流动人口）作为一个医疗服务大市场，那么月收入2000元以下的外来人口就是一个特殊的医疗服务子市场，与深圳整个医疗服务大市场的其它部分相比，这个子市场的消费群体具有以下5个独特而鲜明的需求特征。
（ 1 ）医疗卫生服务单个购买力低
这个特征是两方面原因决定的，一是这个消费群体的收入低，月收入在2000元以下，二是这个消费群体都是非深圳户籍的外来人口，其中大部分人的医疗费用完全是自费支出，这两个因素决定了这个消费群体单个购买力低于整个医疗服务大市场的平均购买力。
城调队第二次调查的结果显示，在月收入2000元以下而且去过无证诊所的外来人口中，
88.9%的人医疗费用支出控制在200元以内，其中医疗费用支出为50元以下的人比例最高，为 39.4%，医疗费用支出在50-99元之间的人占30.1%，100-199元的人占19.5%；医疗费用支出在200元以上的占11.1%，其中医疗费用支出在500元以上的仅占4.0%。这说明这个消费群体对医疗卫生服务的购买力均处于比较低下的水平。
（ 2 ）医疗卫生服务需求简单
这个子市场的消费群体都是青壮年人，所患疾病大都是青壮年人常见的疾病，这个消费群体的疾病特征决定了他们对医疗卫生服务的需求简单，大多数情况下只需要去一般的诊所即可。
城调队第二次调查的结果显示，这个群体的人需要去医疗机构看的疾病中，首先是伤风感冒等常见病，其提及率为84.1%，其次是一般的创伤，其提及率为21.8%，重大疾病和涉及个人隐私的疾病也有一定的提及率，分别为17.1%和15.1%，而一般妇科类疾病的提及率相对较少，仅为7.5%。
（ 3 ）医疗卫生服务需求总量大
虽然这个子市场的消费群体都是青壮年人，身体素质比较好，但是由于外来人口数量巨大，使得这个消费群体的基数较大；加上他们的生活条件和工作条件相对较差，小毛小病的患病概率比较高；同时，由于这个子市场上消费群体的学历低，缺乏预防保健和疾病诊疗的知识，也容易引发一些普通疾病。种种原因导致这个特殊的消费群体对医疗卫生服务的需求总量十分巨大。
（ 4 ）对就医用药要求简单快捷
工作性质决定了这个子市场上消费群体个人的时间支配自由度低，工作以外的时间少，而在工作时间请假就医的成本很高，能够用于看病就医的时间少。城调队第二次调查的结果显示，这个群体中有42.1%的人在休息日去看病有37.0%的人是在上班时间请假看病，选择在晚上看病的人有20.9%。他们一般去居住地或工作地附近的医疗机构，以减少就诊往返时间，同时，他们还要求在医疗机构就医的程序简单快捷，等候时间和就诊时间少。
（ 5 ）对医疗机构资质关注相对少
这个子市场的消费群体学历低，对医疗机构资质牌证的了解少，由于生活和工作条件的限制也难以获取有关的信息，因此他们就医时对医疗机构资质牌证的关注少。
2、医疗卫生服务供给总体短缺
由于正规医院收费水平高，去医院治病的患者多，就医程序复杂，等候时间和诊疗时间长，离低收入的外来人口居住地和工作地的距离比较远，显然不能满足低收入外来人口的医疗服务需求。并且，深圳有证的门诊部、所一是数量不够，二是分布不广，依然不能满足外来人口的医疗服务需求。
（ 1 ）正规门诊部、所的数量不足
深圳有证门诊部、所的数量是不是足够？这里选择上海与深圳进行比较。根据《2002上海统计年鉴》和《2002深圳统计年鉴》提供的数据计算，2001年底上海每万人拥有的门诊部、所是2.42个，而深圳每万人拥有的有证门诊部、所是1.28个，可见深圳每万人拥有的有证门诊部、所数量大大低于上海。
实际上，深圳还有大量持边境通行证而在深圳长期工作、生活和居住的人未被计算在内，这部分人数量相当大，如果将这部分人计算在内，深圳每万人拥有的有证门诊部、所还要少，不到上海的一半。
（ 2 ）正规门诊部、所的分布不广
我们在调研中发现，有些偏远的地方无法获得必要的医疗服务。以龙岗区为例，全区共有15家综合性医院，65家社区健康服务中心，6家经批准成立的私营综合性医院以及87家各类个体诊所，正规医疗机构合计173家。但由于龙岗区地域广阔，面积884平方公里，人口在2002年底达到175万，外来人口占全区人口的92%，如按面积分摊，则每5.1平方公里左右才能够拥有一个正规医疗机构，如按人口分摊，则每10115人左右才能够拥有一个正规医疗机构；加上人口密度相差很大，人口分布分散，就必然存在一些有证医疗机构所不能覆盖到的空白点。
3、供求矛盾使无证诊所有了生存空间
如前所述，深圳的有证医疗机构不能满足低收入外来人口的医疗服务需求，在市场规律的调节下，必然会出现一些能够更有效地满足这些低收入外来人口的医疗服务需求的医疗机构，但由于卫生行政主管部门对医疗机构准入实行的严格限制，这些诊所及其从业人员无法拿到“三证”，只有无证经营，成为无证诊所。
而无证诊所提供的医疗服务正好能够适应上述消费群体的要求，而且相当部分无证诊所具有一定的医疗技术水平，能够治疗一些常见病，无证诊所又位于消费群体的居住地或工作地，就医程序简单快捷，费用低、时间短，能够更有效地满足这个消费群体的需求。这也是一部分有质量、有信誉的无证诊所之所以受到群众欢迎的原因，甚至有部分居民反对打击无证诊所，因为没有无证诊所，他们看病就医很不方便。
（五）对无证诊所问题的再认识
为什么严打无证诊所没有从根本上解决问题？无证诊所属于非法行医，按照常理应该予以严厉打击，但是由于多年的严厉打击并未取得良好的成效，而且越打越多，这就引起了我们更为深刻的思考，说明这里并不是简单的非法行医问题，而是包含了更加深刻的社会经济内涵。
一是对无证诊所的认识存在一个误区。长期以来，社会上一直想当然地认为无证诊所纯粹以盈利为目的，乱开药，乱收费，小病大治，无病用药，收了钱却治不好病，把无证诊所一律视同骗子诊所，从而产生了认识上的一个误区。
二是实际上无证诊所里面并不都是没有医疗知识或者医疗技术水平很低的人。经过调研发现，多数无证诊所能够治疗各种常见疾病和一般创伤。
三是低收入外来打工群体在选择医疗机构时也有理性的一面。但多数消费者并不是被欺骗、蒙蔽到无证诊所的。我们分析问题，不能以偏盖全，既不能以个别代替一般，更不能以局部代替全局。
三、解决无证诊所问题的作用与意义
党的十六届三中全会召开以后，我们对如何深化公共卫生体制改革、强化政府公共卫生管理职能、建立与社会主义市场经济相适应的医疗卫生体系有了更加深刻的体会，特别是对当前如何加强深圳的公共卫生设施及其体系的建设，以及如何充分利用、整合现有医疗资源，并建立健全疾病预防、控制和医疗救治体系有了进一步的认识，进一步完善全民基本医疗保险制度，并促进医疗卫生和药品生产流通体制的同步改革，推进深圳的城市化进程，并为建设国际化城市做出贡献。因此，我们将借党的十六届三中全会的东风，逐步并彻底解决无证诊所问题。
（一）强化政府对医药市场和用药安全的监管
无证诊所处于地下经营状态，其作业方式灵活多变，隐蔽性强，有关政府部门很难对其进行监管，其药品质量和医疗服务质量都得不到保证，发生医疗事故的频率高于正规医疗机构。加上无证诊所购进的药品质量参差不齐，假药劣药直接威胁到人民群众的身体健康甚至生命安全，社会危害极大。要规范药品市场，保障人们的生命安全，就必须解决无证诊所问题。
大量无证诊所也游离于卫生行政主管部门的监管之外，医疗质量难以保证，发生医疗事故之后，无证诊所人去楼空，执法机关找不到责任人，医疗事故得不到处理，社会各界意见很大。
（二）满足低收入外来人口就医用药需求
低收入外来人口是无证诊所的主要消费群体，无证诊所不能正当合法地经营，其医疗质量和药品质量得不到保障，这就直接危害到低收入外来人口的身心健康。因此，广大低收入外来人口迫切希望早日解决无证诊所问题。
与此同时，深圳市民也迫切需要解决无证诊所问题。第一，部分深圳市民也是无证诊所的消费者，往往因为无证诊所的医药质量得不到保障，而危害了他们的健康；第二，低收入外来人口并不是一个孤立的群体，低收入外来人口的健康得不到保障，也会危害深圳市民的健康，深圳的气候湿热，容易发生传染病，如果某种传染病在低收入外来人口流行，深圳市民必然也会受到危害。特别要防止类似非典这样的疾病流行以及其它公共卫生事件的发生。
（三）促进医药产业健康而有序的发展
深圳的医疗服务产业发展很快，医疗机构和从业人员的数量都很大。然而，深圳的医疗服务产业构成很不合理，大量处于地下经营状态的无证诊所长期存在，使医疗服务产业无序发展。只有解决了无证诊所问题，才能有利于医疗服务产业有序发展，为社会提供更好的医疗服务，创造更多的就业岗位。
无证诊所是假药劣药流通的重要环节，大量无证诊所为假药劣药生产商和销售商提供了生存空间，直接扰乱了药品市场的生产和流通秩序，使药品行业无序发展、畸形发展。解决了无证诊所问题，才能维护药品企业的知识产权和正当权益，才能使药品行业走上可持续发展的道路。
（四）保护深圳可持续发展的建设环境
为了使深圳资源得到持续利用并促进经济的可持续发展，我们必须重视医疗机构废弃物的处理问题，因为医疗机构的废弃物含有腐败变质成分及大量细菌、传染性病毒、放射性物质、有害化学药剂等，其中一些有害物质在国际上被列为严格控制的危险垃圾，如果不经过特殊处理而混入城市垃圾中，将对人类健康产生极大危害。无证诊所处于地下经营状态，环保部门无法监管其废弃物处理和排放，其废弃物大都没有经过任何处理就混入生活垃圾，对人民群众的健康具有很大的威胁。
（五）降低政府职能部门的行政成本
无证诊所问题屡禁不止、屡禁屡犯，一方面使得政府行政成本高昂，另一方面还必须在制度层面寻找原因。为了规范药品市场秩序，深圳市药监局一直严厉查处和打击制售假药劣药的非法药商，市城管行政执法局也大力查处和打击无证诊所，虽然这些行政执法部门耗费了大量的人力、物力、财力，但到目前为止，打击效果并不理想，假药劣药屡禁不止，无证诊所也没有减少。但是如果理顺并解决了无证诊所的问题，制售假药劣药的非法药商也没有了生存之地，因此可以大大降低政府的行政成本。
（六）服从深圳城市化战略部署的全局
当前，深圳农村城市化已经开始倒计时并成为当前最重要的工作之一，因为解决“一市两制”的体制局限和障碍是深圳建设国际化城市的重要战略部署，其中医药卫生服务的水平和能力也是十分重要的内容。
宝安龙岗两区是无证诊所最多的地区，无序的医药卫生服务水平成为深圳农村城市化的巨大障碍，卫生医疗服务的局部必须服从深圳城市化战略部署的全局，有关差距应当及时弥补，各级领导对此务必要有一个十分清醒的认识。
办法：
改变无证诊所失序状况的对策与思考
建立政府调控和市场调节相结合的新机制
在市场经济条件下，药品市场和医疗卫生服务市场具有一般市场的共性并发挥相应的作用，在市场发挥调节作用的同时，政府的职能一方面是进行必要的管理以规范市场参与者的行为，维护公平竞争的市场秩序，保护消费者的利益，另一方面是提供市场不能提供的具有公共产品和准公共产品性质的服务。
一是准入机制，按照市场经济的原则，市场准入规则应该透明公开，任何机构或个人满足市场准入条件，就应该允许其进入医疗卫生服务市场；二是建立政府供给机制，由政府提供一般公共产品和准公共产品，以及由大中型医院所能够提供的大病、重病等医疗服务的必需消费品；三是监督机制，严格监督管理整个医疗市场和网络的医疗卫生服务质量和水平，规范市场主体行为，维护市场秩序。
加强政府职能部门的协调将疏导与打击相结合
无证诊所长期存在、屡禁不止的事实说明，对无证诊所仅仅采取"堵"的办法不能奏效。无证诊所满足了低收入的外来人口的就医需求，市场需要这样的诊所，这是市场规律在卫生服务领域发挥作用的结果，无证诊所有其产生和存在的客观基础。
既然如此，要解决无证诊所问题还要采取"疏"的办法，也就是将那些医疗条件较好、规模较大、从业人员素质较好的无证诊所规范发展为正规医疗机构，让这些诊所合法地提供医疗服务，满足低收入的外来人口的就医需求。对无证诊所的"疏"、"堵"问题，其主要矛盾在于"疏"，因为"疏"的过程可以使无证诊所的市场大大缩小，"疏"本身就是"堵"；同时，加大对无证诊所的打击力度。
如上所述，无证诊所有两类，一部分是医疗技术水平很低的骗子诊所，另一部分是有一定的医疗知识和医疗技术水平并为消费者需要的诊所，对于前者，应该采取"堵"的办法，大力打击，坚决取缔；对于后者，则应该采取"疏"的办法，通过规范发展成为正规医疗机构。
通过结构调整完善基层医药卫生服务体系
由于计划经济体制的影响，医疗资源主要配置在市、区级医疗机构，基层医疗机构获得的医疗资源少，这样导致居民需求量大、成本低的基层医疗服务供给不足。
根据世界卫生组织公布的消息，中国卫生分配公平性在全世界排名倒数第四，居第188位；中国人口占全世界的22%，卫生投入却仅占世界卫生总投入的2%；投入既少，配置又不公。 因此，在现有条件下，更有必要调整以往不合理的医药卫生资源配置结构和体系。
因此，建立完善的基层卫生服务网络体系，可以从根本上消除无证诊所产生的土壤。最近，江苏省出台了八方面共28条措施，投资40亿元人民币建立基层医疗卫生服务体系和公共卫生应急体系，力度相当大，对我们很有借鉴意义。
根据深圳的具体情况，建立基层卫生服务网络体系并不一定要另起炉灶，完全可以在疏导与规范现有无证诊所的基础上建立一批基层卫生服务机构，这样可以充分利用社会资源，减少政府投入。同时，建立基层卫生服务网络体系要因地制宜、因人制宜，倡导对医疗资源的优化配置，建立大中小结合、专项与综合结合、市、区、街道结合的结构体系，使得深圳的基层医疗体系兼顾各个层面、调动各种积极因素、满足各种需求、公平配置资源。
充分运用现有人力资源并积极引导消费者
如前所述，深圳地区拥有丰富的医疗卫生科技人才，因此，充分运用现有人力资源发展我们的医疗卫生事业就显得十分重要。因此在疏导和规范无证诊所的过程中，有必要对那些医疗条件较好的无证诊所，按照有关程序批准他们成为正规的医疗机构，并对其从业人员进行系统、全面的培训，让他们具有必要的职业道德知识和医疗技术知识，有利于他们为社会提供合格的医疗卫生服务。
我们建议有关部门对深圳现有能够从事基层医疗卫生职业人员的总体情况进行摸底调查，以充分掌握深圳医疗卫生领域的人力资源情况。这对迅速改变基层卫生服务体系的现状有着十分积极的意义。
拓展投资渠道有序发展各种社会医疗机构
深圳要拓展各类投资渠道，以多元化的投资方式促进各种所有制社会医疗机构的建立，特别是加快有序发展混合和非公有制医疗卫生机构的步伐，这样既可以减少政府投入，又充分运用了民间资本。
基层医疗卫生服务机构投资小，需要的设备和人员少，对设备和人员的要求也不高，因此提供健康咨询和治疗小病小伤的基层医疗卫生服务机构的形成和发展，可以逐步放开市场并让市场参与调节，可以放手并有序发展混合所有制和非公有制的医疗卫生机构，使得民间资本获得一个准入医药市场的机会，建立多渠道的投资体系，并在行业内部实现有序竞争。
建立更加公平合理的医疗卫生保障体系
就全国的情况而言，到目前为止享受医疗卫生保险的人数只占总人数的15%，可见医疗卫生保健体系的建设相当滞后。因此，建立全方位、网络化、更加公平合理的社会医疗保障体系，对我市的社会经济发展而言是一项重要的制度建设内容，建议在全市创造条件设立外来工基本医疗保险体系或者建立保护弱势群体的医疗基金。低收入外来工是无证诊所的主要消费群体，如果建立了低收入外来工医疗保险体系或保护弱势群体的医疗基金，并让大部分低收入外来工到基层正规医疗机构就医，无证诊所也就没有市场了。
总而言之，要解决无证诊所的问题并促进市场经济条件下医药行业的规范经营是一个系统工程，也是一个长期的过程，既不能操之过急，更不可等闲视之。
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