深圳经济特区创建25周年的时候，《南方都市报》在对我的采访中，曾经提出经济特区在政治架构方面探索的有关问题，并于 2005 年 8 月 25 日发表了一篇题为《无疾而终的政务咨询》的报道。

    后来我掀开记忆，慢慢地思索，深圳市从 1980 年到 1990 年10年间，在机构改革和市一级政治架构设置方面曾经进行过一些探索。深圳是经济特区，并没有担负政治架构方面探索的任务，但发展经济总是和政治架构有关系的。当时强调发展外向型经济、强调按国际惯例办事、强调和国际市场接轨，所有这些经济上的政策、措施，不能不触动到政府架构。

    把经济性质的局改为公司

    1979年，深圳由县改市，当时没有市人民代表大会（以下简称“人大”），也没有市政协（以下简称“政协”），原来宝安县的人大和政协由宝安县和后来的宝安区继承了。

    1980年创办经济特区，市的领导精力主要放在特区基础设施建设上，以为改革开放搭起一个平台；同时集中力量招商引资，使得深圳的经济能够起步、发展。因此也有意识地不急于去成立人大和政协。但是在这一段时间里，根据对外经济发展的需要，在机构改革方面做了一些探索。这些改革跟过去不同的是，它不是简单地为了精简机构、压缩编制，而是为了适应改革开放、引进外资的需要。

    1982年，市里把属于经济性质的行政局改为公司。因为当时外商到中国来投资，有对口企业的就找企业，没有的就跟政府谈，但政府是不能跟外商签订合营合同的。行政局改为公司，可以和外商签订合同，这就为加快引进外资创造条件。

    当时深圳市的电子局改成电子工业公司，以此类推改成的还有：轻工业公司、纺织工业公司、机械工业公司、化学工业公司……这些公司由行政局改为公司以后，不仅有利于引进外资，而且也精简了政府的机构。

    借鉴新加坡经验，成立工业发展委员会

    因为新加坡在发展经济方面相当成功，市政府于 1983 年组织了一个团，到新加坡去考察。由市委书记、市长梁湘任团长，由我和主管城市建设的副市长罗昌仁任副团长，还有市委秘书长邹尔康、市委政策研究室主任卢祖法、市规划局副局长郭秉豪、高级工程师黎克强等人。

    这次去考察，有两个明确的目的：一个是听说新加坡是花园城市，想学习新加坡城市规划、建设、绿化等方面的经验；第二个听说新加坡的裕廊管理局在招商引资方面效率很高，效果显著，也想考察一下。

    我们一行人从香港起飞，到了新加坡的樟宜机场，下飞机以后就驱车到市中心的乌节路。从机场到市中心的路上，我们但见马路两旁绿树红花，有的路边上还摆了花盆；有的电线杆上爬满了绿绿的攀藤植物。这是我第一次看到绿化竟然绿到电线杆上，对我有很大启发。

    我们住在文华酒店——新加坡总面积600多平方公里，但在酒店附近还能看到很多绿地。在其他地方也没有看到拥挤不堪的现象，这说明规划得很好。

    接着，我们就参观了裕廊管理局。根据我们了解，裕廊管理局是政府设置的管理裕廊镇工业区和全国工业的机构，它可以招商引资，而且效率非常高、效果非常好。

    参观回来后，新加坡的经验对我们起了一定的推动作用：

    第一个收获，在一次干部大会上梁湘宣布：深圳市新开辟的马路，两旁规划的建筑物一律后退15米留作绿化带。现在你到上步中路去看一看，过红荔路口以后向体育馆方向这段路，两旁都是宽宽的绿化带，深圳很多地方也类似。应该说这是参观新加坡，取得的一个立竿见影的效果。

    第二个收获，深圳市吸收裕廊管理局的经验，成立了一个工业发展委员会。因为深圳引进外资以工业为主，把工业引进来了，外资的问题也就解决了，这就等于把大部分问题解决了。

    市政府赋予工业发展委员会很大的权利，凡是经过工业发展委员会批准的项目，工商局给予登记、银行给予开户、规划国土局给予划拨用地、公安局根据文件中批准的人数，给予办理户口和暂住户口。以上这些都属于承办性质，不是审批关系，虽然要经过这些部门，却大大加快了办事效率。
当时《深圳特区报》头版发了一条消息，说内地某市用集体办公、三榜定案的形式来审批合同，说是提高了效率。

    在一次干部大会上，梁湘批评了这个报道：“经济特区怎么会用集体办公、三榜定案的办法批合同呢，我们的办事效率应该更高。在深圳市审批合同就是一周定案，最多是二周定案（指周鼎、周溪舞）。”同时提出：“各级政府部门都要加快办事效率，下级的报告15天内不批复，就自动生效。”

    这个宣布，使下边的部门感到振奋，这在事实上虽不可能完全做到，但对促进各个部门提高办事效率，还是有很大推动作用的。

    1983年工业发展委员会成立，由我兼任主任，市政府副秘书长曲华和办公厅副主任孙桢任副主任。

    工委内部的机构设置，完全是根据提高办事效率的原则来成立的。内部设有秘书处、规划处、发展处、技术处、企业管理处、人才培训处。

    秘书处处理委员会的文秘工作。

    规划处的主要任务是掌握国际上外资投资的动态；掌握每个时期准备到深圳来洽谈的项目情况；正在签订合同的情况；正在建成准备投产的情况。当时我有个提法：“要形成一个前赴后继、后继有厂的梯形结构”。就是说要掌握每个时期有多少个项目在洽谈、多少个项目在签约、多少个项目在投产，这些项目产品外向型的程度、引进高新技术的程度等等，是要把工业发展的动态掌握起来，并加以规划和指引。

    发展处主要是审查项目和办理审批手续。项目报来之后，先由发展处的工作人员审查，审查时主要掌握三条原则：一看它符不符合中华人民共和国的法律、法令；二看它符不符合引进外资的导向，包括产品外向型的程度、高新技术的程度和污染的程度；三看它是否符合平等互利的原则。如果以上三条都符合，就可以拟订公文，送领导签发。

    为了提高工作效率，除了重大项目和重点项目，由发展处送工委领导直接审批外，其他大量的项目都是采取会议审批的办法。每一周、最多是半个月开一次会，工委领导和各处领导人及有关人员参加，会上由发展处的同志说明对合同条文的初审结果，在会上大家讨论后定下来。

    由于会议审查不是一种程序，而是审批办法，这种办法可以省去领导看合同条文和查证法规的时间，而且各处的同志都在，可以考虑得更全面、审查得更准确、审批得更快速。

    一般情况下，报来的项目，能批的都尽量批、尽快批。所以提高了办事效率、加快了审批速度。

    企业管理处主要是研究企业、特别是中外合营企业的管理问题。

    技术处主要是研究每个时期，引进技术的动向和提出引进技术的指引。

    人才培训处，包括干部管理、人才培训。

    整个工委形成了一个从项目洽谈到审批、投产、管理……这么一个流水式的过程。

    我们意识到工委的权利很集中，因此多次向工委的工作人员提出来，所有人员不准因审批合同而参加吃请，接受礼物。我自己在那个时候就从来没有由于审批合同的原因吃过一次饭、抽过一口烟、喝过一杯酒，更别说接受礼物了。

    20多年过去了，我见到当时在工委工作过的同志，如王新建、叶卫华、肖葵葵等，让他们回忆，有没有发现当时工委的工作人员吃请、收礼和贪污受贿的情况，他们都说没有发现。因此当时的工委可以说做到了集中、高效、廉洁。

    这些都是属于机构改革性质的探索，但可以看出来这种改革和发展外向型经济的密切关系。

    考察港英当局经济管理，给我们的启示

    1985年 5 月，市委让我组成一个深圳经济特区赴港考察组，去考察香港政府管理经济的做法。

    由我任组长、市委政策研究室主任卢祖法任副组长，还有政策研究室和组织部共10人，考察了将近半个月。
在香港由新华社安排，我们拜会了港英政府的工商司，拜会了香港中华总商会、港九工会联合会等14个单位，并和香港多位知名人士进行座谈。

    我们对香港政府管理经济的主要机构、主要职能和任务，及其管理经济的措施和立法过程、手段等，有了初步的了解。

    这次考察，给我留下了两个深刻的印象：

    一个是香港的总督权利高度集中，他运用一套有效的机构和完善的立法，管理香港，包括管理经济，而且管理得很成功。

    按照英国的法制，英皇是香港的最高统治者，香港总督是英皇在香港的全权代表，总揽香港的行政和经济大权，总督是行政、立法两局的当然主席，又担任陆、海、空三军总司令。主持两局的一切会议，总督有权利批准或者否决，并有权免除行政、立法两局议员的职位，英皇授权总督委任除最高法院以外的各级法院的法官、太平绅士以及其他官员。所以香港并不像英国本土那样，有两院制和民选首相。

    香港的政府机构，我们粗略地点算了一下。属于局、司、署、会、处、科等将近90个。从其功能来说，大体上有五个体系。一是决策体系，二是咨询体系，三是执行体系，四是监督体系，五是服务体系。

    法律是港英政府管理经济的重要手段。港英当局在统治香港100多年间，逐步形成了一套完整的法律制度，其管理经济的政策都是通过法律形式去贯彻实施的。

    一是政府机构的职权、办事程式均由法律规定。从港督到各种机构的设置和职能，均有法律依据，各自在法律规定的范围内行使权力，行使职责。

    二是对香港总督、各行政首长、政府机构、公职人员在管理工作上的职责，权力和办事程序均有法律规定。许多条例都详细规定了港督、某个首长、某个部门及其公务人员，在某项管理工作上的职责、权力及该项管理工作的办事程序。

    三是管理经济的法律完善。基本上达到各种经济活动都有立法。条例本身已相当具体，而许多条例还有实施细则（香港称之为附属法例），如情况发生变化、出现新的问题时，能做到及时修订或制定新条例。

    四是对内部人事管理也有完善的法律制度。由布政司署诠叙科（负责港英政府内部人事管理）制定的公务员手册，对政府的公务员实行管理。对政府公务人员的管理，除公务员手册外，还制定了《港英特派廉政专员公署条例》和《舞弊及非法行为条例》等法律。这些条例体现了港英对公务员实行行政和法律相结合的管理措施。

    五是香港立法有完备的程序。首先，主决策的科（一般指市政司署各科）内部商议咨询有关民间组织的意见后，发出草拟法例的指示；其次，交律政司署法例草拟科草拟条文；第三，法案草拟后交行政局审议；第四，提交立法局；第五，立法局表决赞同后呈总督；第六，总督同意后，由宪报公布施行。

    港英当局有长期以法治港的经验，有的同志曾提出，我们搞市场经济是否可以移植香港的法律。后来经过研究，我们的实际情况和经济条件不同于香港，因此不能移植而只能借鉴。借鉴就要有一个消化和创新的过程，需要经过相当长的时间，使我们的法律逐步健全起来，做到以法治市，这是我们这次考察体会最深的一条。

    第二个印象最深的就是，香港在经济上实行积极的不干预政策，这是制定一切经济政策的指导原则的基础。
不干预的经济政策最早是由18世纪的亚当·斯密在古典经济学中提出，是指自由发展资本主义经济，反对经济干预的理论和政策。

    港英的不干预政策一方面和英国的发展历史有血缘关系。英国政府在19世纪前半期实行的是不干预政策，在 1800 年以后，就不再试图对工资、劳动人口的流动、产品质量、组织工会、技术输出等事情进行管制，而且也不再限制利率了；另一方面具有港英自己的特点。

    港英是开放型经济，对国际市场依赖性很大。根据自己的特点，到上世纪70年代，香港的财政司夏鼎基认为政府应该在某些情况下，相应作出干预行动，并将此称为积极的不干预政策。所谓积极的不干预，就是说在经济发生不协调现象的时候，政府加以必要的干预。

    对于港英当局积极的不干预政策，有的人把它概括成四句话：“你登记我批准、你赚钱我收税、你犯法我拉人、你破产我不管”。

    在香港登记一个企业是非常容易的，但是它的运作必须按照香港法律办事。我们和他们最大不同的是：他们以私有制为主，私营投资者在遵守法律方面有一定的制约机制；我们是以公有制为主，政府既是政府又是股东，而且管理经济的法制也不健全，后来提出来的国有企业股份制改造，跟解决这个问题有很大关系。
考察回来后，我们写了一个报告给市委，提出了五点建议：“一要进一步解决特区的自主权问题（包括要求国家给深圳立法权）；二要尽量减少特区政府对企业的行政干预，充分发挥市场经济的作用；三要政府管理部门集中精力抓好经济决策，保证各项重大方针政策的贯彻落实；四要下大力气加强立法工作；五要重视运用各种社会经济组织来管理经济。”

    市委办公厅于 1985 年 7 月 3 日，向全市各单位印发了《关于香港政府管理经济的考察报告》，认为“这个报告比较系统地反映了香港政府管理经济的情况和办法，也提出了特区今后进一步搞好经济体制改革的一些好的建议，供各单位研究参考”。

    此事已过去20多年，报告中五条建议的效果如何，我们只能到深圳的改革成果中去寻找踪迹了。

    政治架构改革的设想——成立三个委员会

    1985年，即在深圳由县改市6年以后，召开市人大的问题，被提上了议事日程。

    1986年7 月14日，中共深圳市委转发了省委组织部的文件，任命周鼎（原市委副书记、常务副市长）为人大筹备组组长，罗昌仁（原市委常委、副市长）、甄锡培（原副市长）、吴小兰（原副市长）为副组长。

    这一段筹备人大主要做了两件事：

    一是由人大筹备组领导，建起了一座市人大常委会的办公大楼。这是看得见、摸得着的筹备成果。

    二是由市政府上报国务院，要求在市内设置罗湖、福田、南山三个区级政权。按我国宪法规定，不设区的市，只能由选民直接选出出席市人代会代表，任期3年，相当于县一级的人大。原有的罗湖区是管理区的性质，没有经过国家批准，不是一级政权。设3个区后，由区级人代会选出市人大代表，任期5年。

    由于种种原因，筹备市人大的其他工作没有真正开展起来。人大筹备组组长周鼎也被调到澳门任新华社社长了。

    1988年，市委书记、市长李灏提出一个市一级政治架构改革的探索性方案。市委副书记秦文俊和我都赞成进行一次探索。市委常委开会讨论也同意这个方案。

    这个方案就是成立三个委员会：一个是行政委员会，是市政府的议事机构；第二个是立法委员会，执行人大的立法职能；第三个是政务咨询委员会，起到政治协商的职能。

    三个委员会中政务咨询委员会已经开始运作， 1989 年 1 月 1 日的《深圳特区报》曾经发表过一个报道，说深圳的政务咨询委员会已经成立并开始运作了。当时市委确定由秦文俊同志任政务咨询委员会主任，市委聘请了一批政务咨询委员，他们主要是各民主党派成员和社会知名人士。主要任务是对市政府即将出台的重要政策，进行政务咨询。主要做法是把市政府准备出台的文件交给政务咨询委员讨论提出意见，进行修改。这种办法直截了当、目标明确，在当时深圳市没有政协的情况下，起到了发扬民主和走群众路线的作用。很多参加过政务咨询委员的同志都非常留恋这种方式。在当时没有政协的情况下，它对政治协商、民主监督、政务咨询方面，也起了很好的作用。

    行政委员会和立法委员会还没有开始运作。经过深圳市和中央有关部门研究，认为深圳经济特区是个经济特区，而不是政治特区，深圳的政治架构还是要按照宪法统一的规定来办，全国人大要授权给深圳立法权，只能授权给深圳市人大而不能授权给其他机构，因此设立三个委员会的探索也就终止了。
在1989年4月4日召开的七届全国人大二次会议的闭幕大会上，通过了《关于国务院提请审议授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章的议案的决定》。由于当时深圳市没有人大，这个授权要在深圳市成立人大后才能生效。
此后又把召开市人大的问题，提上了议事日程。

    中共广东省委组织部于 1990 年3月6日发出一个《关于调整充实深圳市人大筹备组的通知》：“深圳市人大筹备组部分成员工作已调动，为适应工作需要，对深圳市人大筹备组成员进行调整充实，经省委常委同意调整后的名单如下，组长周溪舞，副组长：罗昌仁、吴小兰、林江（原市委常委、市委宣传部长）、闻贵清（原市委常委、市公安局长）。”

    这个通知公布后，《深圳特区报》记者卢建纲采访了我，并在 1990 年 5 月 14 日头版头条上发表了我的答记者问，有一段对话是这样说的：

    问：“市人大筹备组于 1985 年成立，为何至今年才成立人大？”

    答：“这个问题，外间有不少猜测和传闻，国内外都非常关注。我也希望借此机会谈谈我的看法。原因之一是深圳市行政体制变革使人大召开要有一个准备的时间，深圳 1979 年由县改市的建制，后又曾升格，行政干部陆续调来，人民群众对干部的了解需要一定的时间；原因之二是基层政权建设要有一个过程，按宪法规定，县和不设区的市要直接选举，一届人大代表会任期3年，这和深圳市的政治、经济地位是不相适应的。而深圳建立区级政权，今年初才由国务院正式批准，我想这是一个很重要的原因；再一个是深圳曾进行过政治架构改革的探索，比如可否成立立法委员会，而不成立人大，研究结果，按我国宪法规定，成立人大，对加强立法和监督，民主和法治是一个最好的办法。所以，去年全国人大就定下来，深圳要成立人大，并赋予深圳人大享有立法权。”

    调整后的人大筹备组，从 1990 年 3 月就积极地开展筹备工作，并准备在 10 月召开第一届人大会议。

    深圳市设置三个区的问题，国务院民政部于1990年1月4日正式批准。此次人大的筹备工作主要是帮助各区召开区人民代表大会并选出出席市人大的代表。宝安县原已有人大，并早已选出了出席市人大的代表。
在各区准备召开人大这段时间里，我组织人大的工作人员肖葵葵、刘婷婷两位同志，到图书馆去查找世界上主要国家的政治架构设置和议会活动的情况。

    找这些资料并不是研究外国政治架构的设置情况，而是研究在他们议会的运作方法中，有没有可以借鉴的地方。比如说哪些方法更有利于发挥人大立法监督的作用。主要是借鉴技术层面而不是政治层面的问题。

    我们研究了美国这类国家，他们的政治架构是两院制和民选总统；也研究了英国、日本这种虚君共和、君主立宪的国家，他们有两院制和民选首相；也研究了苏联的政治架构……

    初步研究的结果是：我们国家有自己的历史特点和国情特点，有参政党和“两会制”（人大和政协）而没有两院制，因此，我们无从借鉴外国议会的运作方法。1990年 12 月以后，我不再担任人大筹备组组长，改去筹备政协。这种研究和探索也就终止了。

    深圳市第一届人大会议召开

    在深圳市建市11年以后的1990 年 12 月 23 至 29 日，人大一届一次会议隆重开幕，李灏主持大会、厉有为致开幕词、郑良玉做政府工作报告。

    在市人大一届一次会议举行的第四次全体会议上，厉有为当选为市人大常委会主任、郑良玉当选为市长。

    深圳市人大召开了，有关深圳市市一级政治架构的探索也就终止了。