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市政协人资环委赴西北考察生态保护情况的报告

来源:发布时间:2013-04-24

    我国西部的生态保护一直是落实科学发展观的重中之重,经过几代人的艰苦努力,西部的生态环境有了较大的改善,特别是自然保护区的建设十分成功。为此,市政协人口资源环境委员会主任李听率领部分委员以生态保护为切入点,于2008年8月21日至8月28日对宁夏、甘肃、青海的自然保护区的建设与管理进行了考察。此次考察目的明确,基本上达到了预期的效果。现将有关情况报告如下:

    一、 宁夏、甘肃、青海的基本情况

    (一) 宁夏的基本情况

    经过各级政府和自然保护区主管部门的共同努力,二十多年来,宁夏的自然保护区建设取得了长足的发展,贺兰山、六盘山、罗山三个天然林区1988年被国务院确定为黄土高原重要的水源涵养林区。截止2007年8月底全省已建成包括森林、草原、湿地、沙生动植物、野生动植物、地质遗迹6大类型的自然保护区13个,面积63.1090万公顷。其中国家级自然保护区6个,分别是贺兰山、沙坡头、罗山、灵武白芨滩、六盘山和区哈巴湖自然保护区,面积56.3515万公顷;其他级别7个,面积6.7575万公顷,自然保护区占全区国土面积的9.5%。

    自然保护区的建成与发展,为宁夏各项事业的发展奠定了良好的物质基础,尤其对生物多样性、珍稀濒危物种的保护以及生物安全做出了突出贡献。全区共有维管植物1839种,属国家保护的植物33种。脊椎动物5纲29目83科255属428种,属国家一、二级保护的动物有51种。

    (二) 甘肃的基本情况

    甘肃省地处黄土、蒙新、青藏三大高原交汇地带,自1963年建立第一处自然保护区起,经过45年努力,甘肃省目前已建立包括森林、野生动物和湿地类型等门类较齐全、结构较合理、分布较科学的自然保护区59个,濒危野生动植物研究中心1处,总面积达到988万公顷,占甘肃省国土面积的23%。其中国家级自然保护区13个,包括兴隆山、 祁连山、敦煌西湖、安西极旱荒漠、民勤连古城、白水江、莲花山、尕海-则岔、太统-崆峒山、连城、小陇山、盐池湾和安南坝野骆驼自然保护区,面积686.1230万公顷;其他级别自然保护区42个,面积290.2592万公顷。

    甘肃省分布有高等植物4000余种。目前,列入国家重点保护的有46种;陆栖脊椎动物822种,列入国家重点保护的105种。特别是大熊猫、金丝猴、雪豹等珍稀濒危动物在国际上占有十分重要地位。这些保护区保护了甘肃省90%的珍稀野生动植物种群和80%的湿地生态环境,使大熊猫、金丝猴、野骆驼、白唇鹿、雪豹等珍稀濒危野生动物免于灭绝,并且种群数量稳步增加。同时,有效地保护了森林、草原、湿地等典型生态系统。

    (三) 青海省的基本情况

    青海省地域辽阔,境内丰富的自然资源、独特的高原生态系统和多样的自然景观为各类野生动物、植物物种的生存繁衍提供了巨大的生态空间。截至2007年8月,青海省建立的11个国家和省级自然保护区,是按照全国自然保护区区划类型划分。涉及三大类别7个类型,涵盖着珍稀野生动物植物保护、森林灌丛生态系统,内陆湿地和水域生态系统,草原与草甸生态系统、荒漠化生态系统和地质遗迹等类。总面积达到2167.44万公顷,占青海省总面积的30%。其中国家级自然保护区有5个,分别是循化孟达、青海湖、可可西里、隆宝和三江源自然保护区,总面积达到2025.25万公顷;省级自然保护区6个,面积达到142.19万公顷。

    青海自然保护区内动植物资源极其丰富,仅可可西里国家自然保护区内就拥有高等植物210余种,其中青藏高原特有种84种,重点保护的植物有新生女娄菜、唐古拉翠雀、线叶柏蕾荠、双湖含珠荠、马尿泡、唐古拉虎耳草、二花棘豆、短梗棘豆、昆仑雪兔子、黑芭凤毛菊、芒颖鹅冠草等。垫状植物资源特别丰富,有50种,占全世界的三分之一。动物区系组成简单,但种群密度大,数量较多,有哺乳动物23种,其中青藏高原特有种11种,有国家一级保护动物藏羚羊、野牦牛、藏野驴、白唇鹿、雪豹,二级保护动物盘羊、岩羊、藏原羚、棕熊、猞猁、兔狲、石貂、豺,省级保护动物藏狐等;鸟类48种,其中青藏区种类18种,有国家一级保护动物金雕、黑颈鹤,二级保护动物红隼、大鵟、秃鹫、藏雪鸡、大天鹅、省级保护动物斑头雁、赤麻鸭、西藏毛腿沙鸡等;爬行动物有青海沙蜴;鱼类有裸腹叶须鱼、小头裸裂尻鱼等6种,均为高原特有种。

    二、 宁夏、甘肃、青海的管理经验

    在国家级自然保护区缺乏有效监督管理办法的情况下,宁夏、甘肃、青海从实际出发,不断探索创新,分别从“点”上突破,总结起来为“五化管理模式”:

    (一)自然保护区管理机构定位合理化

    目前我国自然保护区管理机构的运行机制有四种:行政单位、事业单位、企业单位、事业单位企业运行。行政单位与事业单位性质的自然保护区基本上都建立了自我创收机制。企业单位或事业单位企业化管理与经营混为一体的运行机制严重背离了自然保护区的性质与功能,导致实践中许多自然保护区的精力主要放在对保护区的开发利用、经营创收上,从而忽视了管理工作。用保护区资源创收还会加剧与周边居民的矛盾,诱发他们争夺资源使用权,造成自然保护区事业失去群众与地方政府的支持。

    敦煌西湖自然保护区的综合管理工作一直由敦煌市林业局承担。2006年6月9日经国务院批准晋升为国家级自然保护区后,保护区管理局直接纳入了直属于甘肃省林业厅管理、县级建制、全额财政拨款的事业单位管理序列,对保护区进行综合管理,建立健全了部门协调管理机制,改变了“有利争权、无利绕道”、“政出多门”的局面。

    (二)自然保护区管理体制一体化

    在我国自然保护的实际分级管理中,主管部门往往没有起到主管的作用。许多自然保护区都是由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府的林业、环保、资源、农业等行政部门管理,或由市、县林业、环保、资源、农业行政主管部门管理,有些由乡镇政府管理。负责自然保护区管理的7个国家部门都有各自的管理体制、经费来源,并且均积极发展隶属本部门的国家级自然保护区,使得自然保护区的发展无法进行国家级的统一规划。

    而甘肃的白水江国家级自然保护区则由国家林业局直接管理,避免了重复建设、各自为政的现象,加强了具体主管部门与综合管理部门之间的沟通协调,使得自然保护区的发展进入国家级的统一规划。

    (三)自然保护区性质界定明晰化

    由于自然保护区分属各部门管理,国家缺乏统一的保护区建设规划,未对具体保护区的功能与性质进行严格界定,加上没有统一规划与严格规范的程序和监督协调机制,造成许多保护区与其他类型的保护地功能相混淆。随着市场经济的发展,自然保护区的性质越来越不清楚。在国家自然保护中的定位也模糊不清,从而导致在自然保护区中建设森林公园和风景名胜区现象增多。在自然保护功能区划中,往往先满足森林公园和风景名胜区的功能要求,这种不合理的划分严重影响了自然保护区的发展及其保护生态功能的发挥。

    而宁夏回族自治区则根据贺兰山自然保护区的特点、经营方向,结合区内不同区域所包含的物种丰富程度及自然景观完整性的差异,以及进行科学实验的需要,具体明晰了贺兰山国家级自然保护区的性质:

    1、核心保护区:保护的对象是以保存完整、且富有代表性的自然垂直景观为主体,是整个保护区的重点保护地带。此区内包括贺兰沟口、插旗沟口两个较大的居民点。对此可划出足够的农耕和放牧范围,或纳入保护区有关设施内,以保护区工作人员对待,不归于核心区之内。

    2、缓冲地带区:南以苏峪沟至高山气象站的沟底以及西侧下岭南沟沟底为界,北以大水沟中沟沟底与西侧庙前渠子沟沟底和主脊相连为界。东西两侧离开核心保护区范围各向前移动1公里处为界,围绕核心区一圈为缓冲区,面积约为150平方公里,占全自然保护区面积的5%左右。

    3、实验区(相对保护区):缓冲区以外,整个保护区境界以内全属实验区。根据区内情况又可划分为:自然资源控制区,在保持生态系统反馈能力范围内,可容许群众进入,进行定量的副业生产活动,但对其中所有的保护点、保护场等仍属于绝对保护之列。森林及草原植被恢复区:在保护区的指导下,周围群众可以从事有限的副业生产、合理放牧及相关科学试验,对处于该区内的保护点、保护场、风景区、古文物遗迹等仍应列为绝对保护之列。

    (四)自然保护区利益共同化

    西部的自然保护区一直都处于保护区资源开发利用的巨大压力下,这中压力来自保护区内外两个方面:一方面,80%以上的西部自然保护区的周围及内部存在成形社区,其中约50%位于国家级贫困县内。尽管不同类型保护区在保证保护目标不劣化的情况下都有一定的人口承载力,但现实是西部几乎所有的保护区都远远超出了合理的人口承载范围。另一方面,西部自然保护区每年得到的各级政府的总投入严重不足,在已经建立管理机构的保护区中,超过80%被迫走上了以自养补不足之路。大多数保护区管理机构直接参与经营,又不同程度排斥社区利益,以致周边社区未能共享这种开发利益,更激化了保护区在管护时与周边社区的矛盾。

    索加地区位于玉树藏族自治州治多县西部,是三江源国家级自然保护区楚玛尔野生动物保护区的组成部分。近年来,随着保护区保护工作的深入,青海省三江源管理局面临着上述的如何与当地搭建社区参与生态保护工作的问题,调动社区参与保护工作的积极性和有效性,挖掘社区公众的保护力量等一系列问题。因此,青海省三江源自然保护区管理局结合实际,提出保护管理工作应从社区共管、协作共处的适应性管理理念出发,初步确定了索加地区“一村一点”社区协作保护管理模式,搭建了索加地区保护管理部门与社区共管共建的工作平台,创建了保护管理部门与当地社区共管共建的先例。同时保护区管理局通过各种渠道积极扶持和引导社区的经济发展,投入大量资金开展生态扶贫项目,通过培训牧民、鼓励牧民参与生态旅游等措施增强牧民的收入,从而减少牧民对生态环境的过分依赖,达到保护生态、利益共享的目标。

    (五)保护区管理合作国际化

    宁夏于1997年成立宁夏林业国际合作项目管理中心,主要职责是负责林业外资外援项目的引进、实施,对外交流与合作、资金管理使用及接待协调;同时负责技术指导和培训,承担项目技术设计,管理办法制定,对外援项目实施全过程的监督管理和监测。机构成立以来,截止目前共从10个国家和地区以及国际组织引进林业外资援助项目15个,共引进外资折合人民币约4亿多元,综合治理荒漠化土地面积10万多公顷。这些外援项目的引进和实施,不仅对推动宁夏回族自治区的自然保护区的发展,而且产生了明显的生态、社会和经济效益。同时也培养了一批管理和技术人才,促进了传统林业向现代林业的转变。

    项目管理中心负责组织实施的“中德财政合作宁夏贺兰山东麓生态林业工程项目”,按规划保质保量地全面完成既定任务,被德国经济合作部、我国国家林业局、财政部授予优秀项目。负责实施的日本国无偿援助的“中华人民共和国黄河中游流域宁夏防护林项目和日中绿化宁夏青少年治沙造林教育项目”,得到了日中双方的高度评价。负责实施的中韩合作宁夏平罗县黄河滩水土保持林示范项目,为中韩进一步在生态建设领域合作奠定了基础。

    甘肃省积极争取大熊猫国际合作项目10多个。正在实施的大熊猫保护地理信息管理系统、尖山保护区保护站观察站建设等5个国际合作项目投资510万元。 与世界银行合作的“白水江国家级自然保护区管理计划和社区资源管理计划项目”投资527万元。此外,还与国际野骆驼基金会及德国野骆驼保护组织合作,与新加坡财团合作的武都裕河金丝猴保护项目,与国际雪豹基金会合作的甘肃雪豹合作项目等等。



    三、 对深圳的启示

    根据《深圳市生态市建设规划》的规定,从2006年到2020年,深圳将在15年内投入780亿元,进行城市生态保护、水环境保护、大气污染控制、固体废弃物处理、绿色交通体系、土地资源保障、环境预警与应急等方面的建设。到2010年,深圳将新建3个面积不小于50平方公里的市级以上的自然保护区、5个不同级别的珍稀植物群落自然保护小区和15个以上的森林公园。通过这次考察,我们得到的几点启示如下:

    (一)制定优惠政策、发展社区经济

    要发展社区经济除了需要花很大的精力来宣传发动、教育培训、技术指导等前期工作,更重要的是需要各级政府和部门制定优惠政策予以拉动和扶持,如产业政策、银行贷款、减免税费、技术辅导等等,涉及到部门利益的调整,所以需要政府的重视、部门的支持、社会的关心。同时还需要政府在基础设施建设中制定特殊政策,予以大力扶持,为自然保护区的经济和社会发展奠定坚实的基础。

    只要社区的经济发展了,居民直接利用自然资源的程度降低了,自然保护区也就达到了保护自然的目的,同时也缓和了与社区的矛盾,使周边群众和社区从自然保护区的可能破坏者变成共同管理者,把孤立的生态系统变成了开放的经济社会生态系统,从而达到长期有效可持续发展的目的。

    (二)加强国际合作,促进管理规范化

    按照“国内领先、国际一流”的目标,保护区应从内部管理入手,通过积极开展国际合作项目,学习国外自然保护区方面的先进经验。同时,还可与国外保护区建立姐妹关系,共同切磋,取长补短。全方位推行规范化管理模式,出台一系列更完善的管理规章、办事规则,明确了什么不该做,什么该做和怎么做。在做到国内领先的同时,逐步向国际规范化管理的模式靠拢。

    (三)加强自然保护区管理人员队伍建设

    对自然保护区的管理人员,可以实行事业编雇员制度。根据自然保护区的特点定编定额,这样才能将自然保护区管理人员的职能从根本上转到保护上来。将自然保护区管理与资源开发经营完全分开,从而提高自然保护区的执法能力和保护能力。要不断改善自然保护区的工作条件,优化人员结构,吸引更多的专业人才到保护区工作,还要采用多种形式分级抓好自然保护区的人员培训,不断提高其素质。

    (四)实现体制一体化

    在自然保护区建立保护区管理局、生态产品公司、生态旅游公司、社区四位一体的自然保护区管理委员会,统一管理保护区内的各项事物。生态产品公司、生态旅游公司为保护区管理局管辖的企业,企业的开发和经营必须服从于对生态环境的保护,把生态保护作为一切工作的出发点和根本点。

    (五)加强法制建设

    解决好自然保护区管理所面临的问题,就必须在认真贯彻落实中华人民共和国《自然保护区管理条例》等基础上,进一步健全由法律、行政法规、规章等构成的法律法规体系。应积极发挥深圳特区的优势,进一步解放思想,制定适合深圳市情的自然保护区管理制度。

    (六)完善监管体系,加强监管力度

    建议由城管部门对所有自然保护区实行统一监管。

    一是规范管理自然保护区的审批、晋级程序,建立自然保护区审批和晋级评审机制,凡是没有解决总体规划、土地权属、机构编制、建设经费问题的新建自然保护区一律不列入晋级程序,从源头预防“批而不建、建而不管”等现象的发生。

    二是加强对已建自然保护区的监督管理,制定统一的自然保护区建设和管理指标体系,并组织有关部门和专家对自然保护区定期进行全面综合评估,对未达到标准的自然保护区实行“亮牌”制度,在规定的“亮牌”期限内仍达不到标准的,要建议批准部门撤消该自然保护区。

    三是严格执行“环境影响评价制度”和“三同时”制度,保护区内开展的所有项目都必须执行环境影响评价制度。建设项目的环境保护措施、生态保护和生态恢复工程必须实行“三同时”制度。环境保护部门对建设项目在建设前摸底建档、建设中跟踪监测、建设后评估审计。

    四是严格自然保护区内的旅游监管,在自然保护区开展旅游活动,必须根据国家及深圳市的有关法规,进行生态旅游风险评价,由自然保护区管理机构提出方案,自然保护区行政主管部门提出意见,报环境保护行政主管部门审批,严禁开设任何与自然保护方向不一致的参观、旅游项目。

    总之,自然保护区的建设对我市生态环境的改善和环保事业的开展有着至关重要的影响,我们必须加大在这项事业上的关注度和投入,要通过完善我市的自然保护区立法与监管等多种手段来建立适合我市市情的管理体制,不断提高管理水平,合理地发挥自然保护区的各项功能,实现对生态环境和各类资源的有效保护和可持续利用。

编辑:田小静