编者按

党的十八大报告首次提出并系统论述了协商民主：健全社会主义协商民主制度，完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，特别是提出要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。这为新时期的政协工作指明了方向，也提出了更高的要求。

近年来，深圳市政协紧紧围绕全市中心工作和人民群众关心的热点难点问题，积极探索协商民主的形式和途径，提出并推动了深圳多项重要改革创新措施。为进一步宣传和展示我市政协以及各党派团体在推进协商民主方面的积极探索和创新实践，市政协办公厅和本报联合推出“协商民主在深圳”专题报道，不定期推出，敬请垂注。

引言

法治对一个国家、一个城市的建设和发展起着至关重要的作用。深圳30多年的改革开放和建设发展取得了举世瞩目的成就，法治城市建设也打下了良好的基础，但也还有许多工作要做，政协委员对此也高度关注，今年五届四次会议的一号提案，就是紧扣“如何建设一流法治城市”这一主题。

围绕这个主题，今年以来，市政协深入开展调研并召开了专题通报会，昨日又召开了专题协商会，市委书记王荣与相关职能部门负责人和委员们进行了互动和协商，进一步丰富了对我市建设一流法治城市的思路和设想，凝聚了共识。

办个积分入户要“跑断腿”怎么办？生态控制线内违法建筑如何处理？一些职能部门选择性执法如何解决？

昨天的专题协商会上，我市相关政府职能部门负责人到场听会，并对委员们反映的热点问题一一回应。

委员：办个“积分入户”前后100多天

市法制办：将立法推进政府信息共享

陈东平委员发言时，将深圳特区报的一篇报道投影到大屏幕上——《办个“积分入户”前后一百多天》，报道反映了一名叫王蛟龙的来深建设者办理积分入户的整个过程，他跑了十几个单位取得学历认证、婚姻证明、计划生育证明等十几项证明材料，经历了100多天才办妥手续成为“深圳人”。

“户口、学历、婚姻、计生等信息政府早已记录在案，为什么办事时还需要老百姓出具难辨真伪的纸质证明呢？”陈东平建议，利用“织网工程”，对政府部门的各种信息资源互联互通、相互认证，既免除了老百姓往返奔波的辛劳，又提高政府部门办事的效率。

作为市社工委的专职副主任，陈东平说，经过一年来的努力，已有30多个部门接入全市公共基础信息资源库并导入了3.2亿条数据。这些数据为各部门信息共享和数据挖掘提供了各种可能，但是各部门间相互调用电子数据的法律效力缺乏法律法规层面的认可。而且，我市目前在基层有28000多人从事着各类信息采集工作，但与信息采集和信息保护相关的法律法规严重缺失，信息采集的合法性受到质疑。建议根据“大数据”共建共享的特点修订相应的法规，使得政府部门之间的数据可以高效利用。

“你提的建议，也是我们正在思考的问题。”市法制办主任王璞表示，根据“大数据”共建共享的特点，我市正在研究通过立法，打通政府各部门之间互相调用电子数据的障碍，推进信息资源的共享。

委员：生态控制线管理待完善

市规划国土委：政府规章有望上升为法律

长期关注环保的安邦强委员这次关注的是基本生态控制线的问题。他说，早在2005年，深圳通过政府规章形式颁布实施了《深圳市基本生态控制线管理规定》，成为全国的表率。但是随着时间的推进，也出现各种问题。比如，基本生态控制线内的少部分违法建筑的管理问题因为各种原因仍然没有解决。又比如，部分区对基本生态控制线的认识不高，甚至有抵触情绪，基本生态控制线的保护和经济社会发展的矛盾在很长时间内会一直存在。

安邦强说，出现上述种种问题其中一个重要原因是当前《管理规定》仅为一个政府规章，控制强度较为模糊，约束条件不够明确，对违法行为的责任追究和惩治力度不强，降低了管理的约束性和可操作性。

市规划国土委主任王幼鹏回应说，我市已将《深圳市基本生态控制线管理规定》上升为法律列为研究课题，并已制订相关草稿。当前，有关部门将继续加大对《管理规定》的执行力度，严守生态控制线。

委员：政府部门选择性执法企业意见多

市市场监管局：问题确实存在今后认真改进

来自市零售商行业协会的花涛委员用现实的案例反映了行业反映强烈的两个问题——

其一，一些政府部门存在选择性执法。某商场多次申请在前广场开展活动均不获批，但别人却在其门前广场几乎每个周末都举行各种促销活动，从来无人干涉，该商场也学样举办活动，却马上被执法。

其二，执法标准不统一。一些零售企业有多个连锁店，但同一个投诉人就同一个事情向不同区域的执法部门投诉，结果各区域的执法部门有的罚2万，有的罚2000，让企业不知所措。

市市场监督管理局局长徐友军在回应时坦承选择性执法的问题的确存在，该局将根据委员们反映的情况积极改进。

徐友军同时表示，由于民事行为和行政行为的界限不清，导致政府职能部门大量精力花在民事行为之上，管了不应该管的事情，不仅政府自身疲于奔命，老百姓也不满意。希望能够从立法上解决民事行为和行政行为的界限划分。

聚焦

市政协建设一流法治城市专题协商会气氛热烈

   “红头文件”怎能比法律还管用

    “红头文件多发滥发等不规范行为，有时甚至比法律还管用，这怎么行？”

    “在改革开放之初的政策优势已经不存在的今天，完善的法治化市场经济是深圳夺取新优势的必由之路。”

昨天上午，市政协五届十八次常委会专题协商会上，围绕建设一流法治城市这一主题，20多位委员抢麦“脱口秀”，观点鲜明犀利，博得阵阵掌声。就连到场听会的王荣书记也连连表示“大受启发”。其中，建设法治之城须规范“红头文件”，是多位委员共同的观点。

    一个“红头文件”重创一个行业

    “每人最多5分钟，相信控制在3分钟以内的发言更精彩。”会议一开始，主持人就宣布纪律。在这有限的时间内，李建华委员举了一个例子——

    2001年，俗称“100号令”的“红头文件”《深圳市土地管理规定》出台，将我市10项经营性土地及房产招拍挂授权市政府所属的房地产交易中心承接，并规定其他机构不得进行上述交易。“事实上，这项规定不仅违反了《拍卖法》和《反不正当竞争法》，而且还以红头文件的形式剥夺了其他拍卖机构取得合法拍卖的资质。”

    李建华说，这项不当“红头文件”导致的结果，就是重创本来欣欣向荣的拍卖行业。据统计，深圳市的拍卖业收入在2000年达到了创纪录的220亿元人民币。但该项文件实施后，深圳市的拍卖业收入在2007年萎缩到54亿元人民币，2008年进一步萎缩至38亿元人民币。“这个事实表明，不当的红头文件会给经济社会发展带来破坏作用。”

    “红头文件”存在多发滥发现象

    100号令并非个案。李建华做了一个统计，体现深圳市政府红头文件的载体《深圳市人民政府公报》，自2001年公开发行至今，已出版848期，以每期5-10个规范性文件计，政府公开发布的红头文件已有4000-8000个之多。“如此多的红头文件别说是普通市民难以弄懂，就算专业人士恐怕也难弄懂。”

    “在多发的同时，还有一些‘红头文件’并无新意，实质上是另一种形式主义。”李建华以今年6月我市多个部门共同发布的《关于做好校车使用许可证工作的通知》为例，该通知与国务院相关规定“一字不差”，实在没有必要重复制定。

    侯建潮委员在这个话题上与李建华有共鸣。他说，基层政府的“红头文件”在贯彻落实上级党委政府政策、推进工作上发挥了重要作用。但也往往存在以“红头文件”充当法律的现象。 虽然近年来政府对自身的行政法规进行了清理，但政府为了推进工作，往往还是通过发行“红头文件”来表现它的执政理念和目标。由于“红头文件”的起草者可能只从工作便利上考虑，在现实中可能发生与现行法律法规不相契合的现象。

    建设法治之城须规范“红头文件”

    “要建设真正的法治之城，就必须树立法律权威，依法规范‘红头文件’。”委员们为此提出几点建议：

    第一，对现有的红头文件进行梳理。一方面，要大量精简“红头文件”，同样层面法律、法规已有规定的，禁止重复；另一方面，对于违反相关法律规定的红头文件，要立即废止。

    第二，红头文件的出台不应再是政府主管部门心血来潮的产物，该不该制定、如何制定、应更多征求行政相对人，包括公司、公民的意见，充分发挥网络民意和听证的作用。

    第三，制定“红头文件”时，特别要注意不得擅自取消、限制、剥夺企业民事权利、不得擅自提高行政许可的门槛、不得以政策为由引发不平等的竞争和垄断。法制办在审查这些文件时，必须充分研究这些文件与上位法、上位政策可能出现的矛盾。

    第四，在深圳尝试公民和法人对红头文件的诉讼机制，对严重损害公众利益的文件规范，允许利益相关的公民、法人提出合法、合宪审查之诉，由人民法院予以撤销。

    建言

    王淑杰委员建议推进行政审批制度改革

    让想改革的人有平台 让不想改革的无法混

    “目前行政审批制度改革面临的深层次问题，不是怎么改，而是愿不愿意改。”昨天，在市政协召开的建设一流法治城市专题协商会上，王淑杰委员毫不客气地指出一些部门缺乏改革动力，并建议以商事登记改革为突破口，进一步深化行政审批制度改革。

    “审批权力为审批部门带来巨大利益，这让一些部门找出各种依据来保留审批权力。”她举例说，2008年我市启动企业登记注册前置审批事项清理，即便只是将一些审批事项由企业登记前置变为后置，仍然有些审批部门找出各种理由保住前置审批事项，“这样做无非是不肯放弃既得利益。”

    “改革必须依靠自上而下的推动和自下而上的热情，要有一种想改、敢改、快改、会改的精神。”王淑杰委员说，要深入推进改革，必须让想改革的人有改革的平台，让不想改革的人无法混日子，让敢改革的人没有后顾之忧；既要本着实事求、宽容改革、包容失败的原则来对待因改革探索而出现的问题，也要避免冲动改革、盲目改革，让法治先行成为改革的基本。

    她说，随着商事登记改革的深入，需要其他审批监管部门调整各自的审批标准和监管方式，以适应新形势下市场改革的需要。但是，现在确实有的审批部门没有与时俱进，抱着已脱离市场、不符合新形势的审批标准和监管模式固步自封，客观上成了企业发展的桎梏。她强烈呼吁政府部门应加大改革力度，建立客观的考评机制，深化行政审批制度改革，为深圳创造良好的经济发展环境。

    黎军委员建议实行白皮书报告制度

    法治城市建设 考评结果向社会公开

    “深圳法治城市建设走在全国前列，但在考评方面存在公众参与不足、应用力度缺乏等问题。”市政协委员黎军建议吸纳社会力量参与法治城市考评，并以白皮书、蓝皮书的形式向社会公布法治城市建设进程。

    2008年以来，我市在全国率先出台法治政府建设指标体系，建立法治政府建设考评机制，通过以考促建，推动全市法治政府建设的整体水平不断提升，去年还荣获第二届“中国法治政府奖”。但与此同时，也存在考评过程公众参与不足、考评结果应用力度缺乏等问题。

    黎军说，目前法治政府建设考评仍然是以政府内部考评为主，公众评价机制在分值比重和参与程度方面，都未达到令人满意的水平。而相关考评仍然是重成绩、轻应用，“被考评单位担心的不是自身存在的问题，而是自己的分数和排名。”更有一些行政行为，如行政强制、行政裁决、行政征收、行政指导、行政合同（契约）等，尚未纳入法治政府建设指标体系，导致这些行政行为游离于法治政府建设的要求之外。

    她建议，推进法治城市建设，要提升公众评价比重，借助全社会力量推动法治政府建设工作；要增强工作透明度，实行法治政府建设白皮书报告制度，或者引入第三方考评机制，指定或委托专业机构编制法治政府建设蓝皮书；考评结果应用力度应加大，对推进依法行政工作不力的部门，要严肃追究责任；同时，还要进一步完善考评指标体系，以适应新形势的要求。

    观点

    ●关琳委员—— 立法根治信息诈骗

    通过电话、手机短信和网络等方式进行的信息诈骗，对人民群众带来极大伤害。根治信息诈骗的关键是，电信运营商要对诈骗电话、短信进行过滤，从源头断绝群众接到诈骗信息，让不法分子无人可骗。从技术层面说这不是问题，我国台湾地区早在2005年就已有成功经验。但目前电信运营企业为了追求经济利益，没有承担应有的社会责任。

    建议在国家层面尚未立法进行统一规范的背景下，充分发挥深圳特区立法的优势，解决我市网络社会管理出现的各类先发性问题，明确电信企业对诈骗电话、诈骗短信、垃圾短信过滤及电话实名制的责任和义务，督促所有在深电信运营企业依法承担相应责任。

    ●陈治民委员——给每位市领导配法律顾问

    上世纪90年代，深圳市政府曾聘请过香港、北京、深圳等地的著名法律界人士担任市政府的法律顾问，就引进外资、政府重大项目投资等事项咨询专业意见。进入新世纪，这项工作却有所忽视。市政府法律顾问室比较薄弱，人员不稳定，难以与深圳国际化城市定位相匹配。

    建议给每位市领导和区领导配备一名法律顾问，在重大问题决策前、重大项目执行中，咨询法律顾问的意见，让政府行政行为始终在法律的框架内运行。

    ●张学虎委员——探索立法规范网络行为

    21世纪中国最大的变化是什么？我想，网络社会的形成和发展，当属第一个。到2012年底，中国网民已达5.64亿，接近总人口的一半。可是，跟网络社会崛起不相适应的是相关管理规范的缺位，也引发种种问题。深圳是个敢闯的城市，法治城市少不了网络社会这一重要组成部分。

    建议联手大型互联网企业，建立网络社会建设实验室，以提升深圳网络社会建设和管理水平。在此基础上，探索地方立法，将法律、规章向网络延伸，推动虚拟社会和现实社会规则融合。

    ●王挥委员——杜绝“雇佣军”执法现象

    深圳要建一流法治城市，就要精心打造高素质的执法队伍。首先，领导干部要带头学习法律，领会法治精髓。建议：副处以上具有执法权的职位，在任命前一律要经过法律专业考试，合格了，才能任命。第二，全体执法人员都要带证上岗，这个证就是相关的执法资质证明，杜绝现在的一些从未受过法律专业训练的、甚至是“雇佣军”执法的现象。第三，要加强社会监督，建立良性的监督机制，对于滥作为或不作为的情况要依法处理。