2014年12月04日 南方日报

党的十八届四中全会提出了依法治国的重大命题，在新的历史时期，深圳把法治建设提升到更高的战略地位，以一流法治增创经济特区新优势。

　　作为改革开放“排头兵”的深圳，提出法治城市的概念要追溯到3年前。2011年10月10日，深圳市委、市政府召开依法治市工作会议，广东省委常委、深圳市委书记王荣在会上明确地提出要把深圳建设成为“一流法治城市”。2013年1月，深圳“两会”期间，深圳市政协首次将《关于把深圳建设成一流法治城市的建议》作为一号提案提出，由深圳市委书记王荣领办。而在今年，深圳市政协再次将《关于推进一流法治政府建设的若干建议（合并提案）》作为重点提案，交由深圳市长许勤领办。

　　近年来，着眼一流法治城市建设，深圳市政协以“重点提（建议）案+专题协商会+专题调研”形成的组合体系，既与各部门良性互动，同时广纳民间意见，为深圳法治城市建设探索新机制、新思路和新举措。本期政经观，我们尝试以一流法治城市建设为例，观察法治进程中的“政协推动力”。

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　　高规格

　　组合提案交书记市长领办

　　“重点提案要符合深圳实际，既有操作性，又要有前瞻性。如果仅就一件事情提意见，那么可以是一位委员的提案。但是作为重点提案，一定要是有份量的。”

　　提案是委员履职的重要渠道，近年的深圳市“两会”期间，关于深圳法治建设的提案也成为政协委员们“推送”的焦点，如何将其中的高质量建议“化零为整”，让其更深入地发挥价值，同时也督促相关部门更高效办理？书记市长领办提案就发挥了重要作用。

　　2013年，在深圳市政协主席班子的领导下，深圳市政协以最高规格的参政议政形式，把《关于把深圳建设成一流法治城市的建议案》提交深圳市委办理，并由深圳市委书记王荣领衔督办。建议案在广泛调研基础上，借鉴香港、新加坡的先进理念，提出了强化司法权威、将信访维稳纳入法治轨道等7个方面、20多条切合实际的建议。

　　一流法治城市建设是一项复杂的系统工程，需要政协在履职建言中以系统化、延续性的方式展开调研和建议。在去年基础上，今年，深圳市政协精选了7件委员提案及界别集体提案，合并形成《关于推进一流法治政府建设的若干建议（合并提案）》重点提案，提交市政府办理，并由深圳市长许勤领办。提案在推进依法行政、提高立法质量、审查规范性文件、规范行政执法行为、畅通行政复议渠道等11个方面提出建议。

　　“重点提案要符合深圳实际，既要有操作性，又要有前瞻性。”深圳市政协常委、市政协社法民宗委主任李振河认为。

　　连续两年，深圳市政协提出的两件党委政府主要领导领办的“一把手”提案一脉相承，契合党的十八大及十八届三中全会精神，并找准了深圳城市发展的关键点。建议案和提案提出后，深圳市委、市政府高度重视并积极进行回应，深圳市委督查室将建议案内容分解为七部分26条具体任务落实到各承办单位，各承办单位采取有力措施，做细做深做实落实工作。在建议案和重点提案办理期间，王荣、许勤多次过问办理进程，听取相关工作情况汇报并多次做出批示，大多数建议被吸收。

　　“一把手”领办提案也取得了实实在在的成果，目前，不少建议案、重点提案中提出的建议，已落实或取得阶段性成效，成为进一步加强深圳市一流法治城市建设和法治政府建设的重要推动力。例如，在规范政府行政权力方面，深圳市出台了《深圳市规范行政处罚裁量权若干规定》，指导督促市级行政执法部门认真制定、及时报备、严格实施本系统行政处罚裁量权实施标准。目前，深圳市行政执法部门正在编制本部门的权责清单，对每项行政职权逐一编制外部、内部行政职权流程图，全面推进行政执法职权运作的公开化、透明化。

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　　聚智慧

　　专题协商为党委政府提供决策参考

　　“品头论足易，知行合一难。我希望广大政协委员不做法治城市建设的旁观者、清谈者，而是做建设者、示范者。”

　　“要防止‘法治指数’的政绩化，防止出现华而不实的官僚式指数。只有导入充分的民意，才能防止指标评价蜕变为形象工程，才能准确评价地方政府的法治水平。”这是今年8月22日深圳市政协“一流法治政府建设”专题协商会上，深圳市政协委员给深圳建设一流法治政府提出的“犀利”建言。

　　如果说每年的重点提案凝聚了政协委员“向下”深入基层的调研和研究成果，那么专题协商会和专题议政会则成为政协委员“向上”直接与党委政府及各部门“一把手”面对面的主平台。

　　2013年9月24日，深圳市政协举行的“建设一流法治城市”专题协商会上， 21多位来自全国、省、市三级政协的委员围绕建设法治政府、提高立法质量、加强司法公正、普及法治观念等问题上演“抢唛秀”，观点鲜明犀利。

　　2014年1月24日市政协五届六次全会期间，深圳市政协再开“推进一流法治政府建设“的专题议政会，会议提前征集了40余位委员的高质量建议，9名深圳市政协委员现场发言，提出升华政府行政理念、树立“有限政府”核心理念、完善政府信息公开、健全新区司法机构等具体建议。

　　今年8月22日，“建设一流法治政府”专题协商会上，17名省市政协委员从“顶层设计和法治思维，政府自身建设，政府与市场、社会的关系”三个切面，提出了一系列有针对性的意见和建议。

　　高质量的专题协商也是对政协履职水平的重要考验。“做一个一般委员可能不难，但做一个能够提出有见地的意见、真正发出好声音、传递正能量的委员并不容易。”深圳市政协社法民宗委主任李振河告诉记者，委员王丽娜是广东一家大型律师事务所的首席合伙人，为了准备协商会上的建议，这位法律界专业人士准备了至少半个月。在谈及“我心目中法治深圳的标准”这个话题时，她引用了“塔西佗定律”这个专业概念来说明政府诚信的重要性。这一定律通俗地讲，就是指当政府部门失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。王丽娜提出，政府要特别注重诚信问题，注意听取民众的声音，尤其是体现在一些细节里，比如说公民来窗口办事，政府工作人员一定要有回执，在每个细节里体现出每个人的法律意识，更体现出政府的服务意识。“这些高质量的建议让与会‘一把手’和各部门产生深刻共鸣，真正如习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上所讲到的，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数。”李振河说。

　　一场仅几小时的专题协商会议背后，往往凝聚着长期而扎实的筹备历程，记者了解到，这次专题协商会前，政协有关部门先后举行了三场筹备会议和五场发言委员工作会议，深圳市政协主席班子成员亲自指导并提出明确要求，细化具体任务；此外，筹备中还对委员加强辅导，深圳大学法学院院长黄亚英专门为负责主要组织工作的社法民宗委全体委员做了法治政府建设专题辅导。

　　“这个会议的质量非常高，我认为17位委员围绕一流法治政府建设发表了真知灼见，对于推动政府的可持续发展，对于推动法治政府建设，可以说是有重要的意义。”许勤在这次会议上如此评价。

　　在每次的专题协商会和专题议政会上，深圳各政府部门有关负责人不仅现场听取意见，还要直面委员提出的问题，并现场回复和互动，这也是这一平台的价值所在。以今年召开的“建设一流法治政府”专题协商会为例，许勤率26个政府职能部门主要负责人出席会议。在听取委员建议后，深圳市法制办、市编办、市司法局等3个相关部门对委员意见和建议作出了回应。

　　“品头论足易，知行合一难。我希望广大政协委员不做法治城市建设的旁观者、清谈者，而是做建设者、示范者。”在“建设一流法治城市”专题协商会上，深圳市政协主席王穗明说。

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　　深研究

　　万字课题调研全局性重大议题

　　“职能部门也可以参考调研成果对具体工作进行改进，例如立法门开得还不够大、信息公开的程度还不够高等，让各部门看到自身进步也看到差距。”

　　除了高规格的重点提案和专题协商，城市发展中的重大议题更需要政协以系统性、全局性的视野，把脉城市建设中的现状和问题，展开寻策建议，重大课题调研正能发挥这样的作用。

　　2013年，以深圳市政协主席王穗明为负责人的深圳市政协课题组历时10个月，高质量完成了深圳市委市政府《加快建设一流法治城市》年度重大调研课题，课题组在广泛征求意见的基础上，形成万余字调研报告，提出了进一步理顺完善法治城市建设体制机制、研究制定一流法治城市标准、提高立法质量、加快法治政府建设、加强司法公平公正、强化完善监督体系、提升公民法治素养、发展法律服务业、将信访工作纳入法治轨道、党政机关和公职人员带头学法遵法守法用法等10项建议。

　　这10项建议既站在高屋建瓴的角度展开，又提出实际可操作举措。例如在强化完善监督体系方面，调研报告提出，要加强深圳市人大对深圳市“一府两院”的法律监督，建立定期向人大常委会述职制度，并进行打分考评。在提高立法质量方面，调研报告提出，要多渠道扩大立法过程中的公民有序参与，如培育能够提供立法建议的公益组织或团体，尝试建立立法评估制度和问责制度，严格执法机构责任，使制定的法律法规能够得到有效执行等。

　　而在今年，政协调研模式转为“走出去”，政协委员形成调研组，前往南京、宁波等地调研当地法治政府建设情况并形成考察报告，借鉴“他山之石”为深圳法治政府建设提出四点建议：牢固树立法治思维，主动推进依法行政；精心优化制度设计，切实打牢制度基础；加强层级监督，推进执法规范化建设；改进绩效考核办法，提高政府服务质量。

　　“因为提出的建议既有前瞻性，也有可操作性，职能部门可以参考调研成果对具体工作进行改进，例如立法门开得还不够大、信息公开的程度还不够高等，让各部门看到自身进步也看到差距。”李振河说。

　　高质量的专题调研及报告为深圳市一流法治城市、法治政府建设提供不同维度建议和意见，也为深圳一流法治城市、法治政府建设再添助力。而今年深圳市政协的调研维度还延伸到了行业协会等重要组织，搭建起专业人才建言献策的渠道。今年9月2日，深圳市律师协会首次专程到访深圳市政协汇报工作，该协会会长高树认为，律师是法治深圳建设的一支重要力量，直接接触社会各个层面，直接面对各种法律关系，也是最为了解当前社会矛盾和问题症结的一个群体，加上本身具有的法律专业素养，在参政议政方面具有先天优势。因此，一流法治城市更需要来自专业群体的高质量建议。高树建议市律协与市政协社法民宗委每季度联合举办一次“法治与社会”专题研讨会，结合深圳实际，就依法治市和社会治理创新提出建设性意见。

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　　●2013年，书记领办提案《关于把深圳建设成一流法治城市的建议案》，6条提案合并而成，7个方面、20多条切合实际的建议。深圳市委督查室将建议案内容分解为七部分26条具体任务落实到各承办单位

　　●2014年，市长领办提案《关于推进一流法治政府建设的若干建议（合并提案）》，7条提案组合而成，11个方面提出建议

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　　●2013年9月24日，“建设一流法治城市”专题协商会，21位委员“抢唛”，王荣出席，来自12个市直部门负责人到会与委员互动

　　●2014年8月22日，“建设一流法治政府”专题协商会，17名委员发言，许勤率26个政府职能部门主要负责人出席会议

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　　《加快建设一流法治城市》年度重大调研课题，历时10个月，提出10个方面建议

　　面对重大城市议题

　　如何发挥政协力量

　　对话政协深圳市委员会常委、社会法治和民族宗教委员会主任李振河

　　为重大议题“支招”政协可发挥自身优势

　　南方日报：您认为在面对法治城市建设等深圳市发展的重大议题时，政协如何发挥作用，又能够体现哪些优势？

　　李振河：政协可以发挥制度优势、人员优势和组织优势。从政协制度优势来看，政协是由多党合作制度组成的各界别为基本单位，其特点就是党派、人民团体、经济、文化、宗教民族等界别平等共识，具有比较好的专业性和前瞻性，因此提出的建议更容易“切中要害”。

　　而从委员的组成来看，各界别各党派协商产生500余位深圳市政协委员，这些专业人才在积极履职中发挥正能量，发出政协独特的好声音，真正做到“接地气”。

　　从政协的组织优势来看，深圳市政协下设七个专门委员会，由专委会组织委员围绕深圳市中心工作展开建言献策，更容易突出重点进行研究，拿出具有份量的调研报告。

　　以深圳所担历史使命作为重点提案的“定位坐标”

　　南方日报：从一流法治城市建设这个议题来看，深圳市政协是如何结合自身定位，突出发挥其优势的？

　　李振河：改革探索是深圳的一大特质，经过30余年的发展，深圳在经济、文化等领域的发展已经取得一定成果，那么我们就在思考，深圳发展的后30年靠什么？我们认为，其中法治最为关键，可以说，法治是一个重大的、正在展开的历史课题。

　　在考虑年度的重头提案定位时，首先要将其放到深圳经济特区应承担的历史使命这个高度来考虑。可以说，改革探索是深圳前30年承担的使命。那么进入新时期，中央赋予深圳经济特区的使命任重道远，深圳可以继续承担这一使命，在一流法治城市上率先探索，在城市法治优势上再次破题。

　　找准这个定位后，我们研究认为，今后30年深圳法治建设应有更高的要求，正如深圳市委书记王荣提出的“让一流的法治成为深圳新时期更为显著的特质”，“让一流的法治成为深圳最有竞争力的创新创业环境”，“让一流的法治成为深圳建设现代化、国际化先进城市的坚强保障”。

　　在这一背景下，本着发挥政协组织优势和专业优势的考虑，深圳市政协组织委员、团结委员围绕“一流法治城市建设”这个深圳市发展的中心议题展开深入调研，体现“围绕中心、突出重点”的原则。

　　委员履职需把握的一条核心标准是专业性

　　南方日报：我们看到，两年来深圳市政协分别以“一流法治城市”和“一流法治政府”作为重点提案，面对法治城市的这一重大议题，两大重点提案一脉相承，逐渐深入和深化，这一调研思路经过怎样的考虑，未来在法治深圳建设方面还将如何发力？

　　李振河：党的十八大和十八届三中全会后提出法治中国的理念，从依法治国到法治中国，是一个标志性的提升。法治中国落实到深圳，就是建设一流法治城市，但是没有一流法治政府，决然不会有一流法治城市。“一流法治政府”意味着政府应该依法维护公民的合法权利，公开政府应该公开的信息，在人们心目中应该是服务型政府、保障型政府和法治型政府。因此今年的主攻方向上就选定了“一流法治政府”这个议题。

　　委员履职要把握的一条核心标准是专业性，提出的建议要兼具前瞻性和可操作性。经过深入研究，我们对法治型政府提出四条标准：职权法授、程序法定、行为法限和责任法究。“职权法授”就是市区两级政府及所属部门所行使的职权都源于法律授予，法律没有授予的权利则不能行使。“程序法定”就是行政执法部门在行使权力时，必须遵守法定程序。“行为法限”就是政府工作人员的行为是有限的，而非“无限政府”，政府行使的职权是“有限职权”。“责任法究”就是市区政府及其组成部门和工作人员，如果自身违反法律程序，追究其责任，他们就有可能成为“被告”。这四条标准在《关于推进一流法治政府建设的若干建议（合并提案）》的重点提案中都有体现。

　　在前两年的基础上，司法公正、法治社会问题将是来年深圳市政协社法民宗委关注的课题。

　　策划/统筹：江强 杨磊

　　采写：南方日报记者 戴晓晓